Источники (формы выражения) российского права

Историко-теоретический очерк

Мицкевич А.В., д.ю.н., профессор

Закон: создание и толкование. – М. – 1998. – С.6-39.

 

Понятие источника, или формы, права не ново для российской пра­вовой науки и практики. Однако сегодня, применительно к новой, демо­кратической России, полезно уяснить те новые черты и особенности, ко­торые приобретают источники права в Российской Федерации. Такие черты обусловлены не только внутренними условиями, сложившимися в самой современной России, но и новыми подходами к взаимосвязям с ее прошлым, а также с современным мировым сообществом. Советская правовая наука отгораживала труднопроходимой стеной различные пра­вовые понятия, категории от соответствующих категорий и выраженных ими правовых явлений своей истории и современного мирового опыта. Юристы как бы жили интересами выработки правовых категорий со­циалистической мировой системы, противоположных категориям капи­талистической системы. Это коснулось даже международного права, хо­тя и не разрушило его основных понятий. Что же касается категорий и теоретических понятий внутригосударственного «национального» права то они интерпретировались если не как «противоположные» категориям буржуазной юриспруденции, то обязательно существенно отличные от них.

На примере понятия источников, или форм, права в данной статье преследуется противоположная цель: наряду со специфическими осо­бенностями современного российского права проследить взаимосвязи понимания и практического использования источников права в право­вых системах прошлых эпох, в истории правовых источников прошлого, а также взаимосвязи и отличия источников российского права от источ­ников правовых систем в зарубежных государствах.

 

Понятие источников (форм) права

Нормы позитивного права устанавливаются в особом, установлен­ном Конституцией или законом порядке, именуемом правотворчеством.

Правотворчество в Российском государстве осуществляется полно­мочными федеральными и региональными (т. е. субъектами Федерации) органами государственной власти: законодательными или представительными органами, президентами, главами администраций и иными органами исполнительной власти, а на местном уровне — органами ме­стного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа в России являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, решениями государственных органов, органов ме­стного самоуправления, а также путем народного голосования (референдума) могут устанавливаться, изменяться и отменяться нормы российского права. Такие решения правотворческих органов и референ­дума закрепляют официальное содержание правовых норм. В правовой теории и практике они получили название источников, или форм, права.

Источниками, или формами, официального выражения и закрепле­ния норм права в государствах прошедших эпох и в современных госу­дарствах служат также правовые обычаи, судебные прецеденты и иные формы судебной практики, международные договоры. Известно, что наиболее древним официальным источником права были обычаи, ут­вердившиеся у возникающих народов с их переходом к цивилизации и санкционированные нарождающимся государством. В странах англо­саксонского права издревле правом считалось то, что установлено су­дом, особенно — высшими судами. В истории Древней Руси обычай со временем становился «правдой» для всего народа, когда он был под­твержден волей князя или съезда князей. Таковыми были Русская Прав­да Ярослава Мудрого 1061 г.. Устав Владимира Мономаха и «Про­странная правда» XII в. В значительной мере источником древнерусского права являлись и церковные книги, поскольку церковь обладала широкой сферой юрисдикции в Древней Руси, заимствуя судебные правила из Закона Моисея и других православных источников, привнесенных из Византии.

В советской правовой теории значительное место занимала дискус­сия о правильности терминов, обозначающих соответствующие поня­тия «источник права» или «форма права». Одни ученые признавали более правильным употребление термина «форма права» (например, А.Ф Шебанов), другие склонялись к термину «юридический (формальный) источник права» (С.А. Голунский, Е.Ф. Кечекьян, М.С. Строгович, С.Л. Зивс).

Предлагалось также отличать источник права «в материальном смысле» (материальные условия жизни и воля господствующего класса) от источника права «в формальном смысле», т.е. от формы объективно­го выражения и закрепления обязательности правовых норм.

В настоящее время эти споры можно считать преодоленными, по­скольку термины «форма права» и «источник права» употребляются при освещении данной проблемы в одном и том же значении внешней фор­мы объективации, выражения права или нормативной государственной воли.

Значение термина «источник права» в юридическом смысле следу­ет понимать только как специфическую форму выражения правовых норм и придания им значения обязательности. Как отмечали советские теоретики права, термин «источник права» — специальный и условный, но является удобным в употреблении и к тому же традиционным для мировой юриспруденции.

Термин «форма» менее удачен для выражения названного явления или свойства права, так как он гораздо более многозначен (внутренняя и внешняя формы, особенности языка законодательства, его систематиза­ция и т. п.). Советский теоретик права Б.В. Шейдлин насчитал пять зна­чений термина «форма», применимых к праву, хотя в те годы еще не были известны некоторые современные аспекты широкого понимания права, не были развиты и исследования о законодательной технике.

Таким образом, юридическими источниками, или формами, права являются официальные формы выражения и закрепления (а также изме­нения или отмены) правовых норм, действующих в данном государстве.

Такое понятие «источника» права нельзя путать с понятием источ­ника, порождающего или объективно обусловливающего возникновение правовых норм (т. е. с причиной возникновения правовых норм). В та­ком контексте источник – не форма выражения, а корень, исток возник­новения, укрепления и развития тех или иных норм права или даже це­лых правовых систем. Это понятие должно раскрываться при характе­ристике сущности, содержания права, как и любого иного общественно­го явления. Такое понимание «социальных истоков» права (материальных, социально-психологических, политических, нравствен­ных) важно для юриспруденции, но несопоставимо с понятием юриди­ческого источника как формы выражения права.

Приведенное понятие юридического источника права и его отличие от других аспектов формы права а также от «истоков» («причин») возникновения правовых норм было подробно обоснованно в дореволюци­онной русской теории права. Так, Н.М. Коркунов видел значение поня­тия «источник права» (в юридическом смысле. — А.М.) прежде всего в том, что «с его помощью всякий может определить наперед, с возмож­ной точностью, при соблюдении каких обязательных правил он может быть обеспечен от притязания со стороны других… Именно эти формы объектирования юридических норм, служащие признанием их обяза­тельности… называются источниками права». При этом он отличал та­кое понятие «источника» от «силы, творящей право», поскольку «законодатель не произвольно творит право», а также от субъективного правового сознания и таких понятий, как «природа вещей», «спра­ведливость» и даже от «науки права», поскольку понимание этих кате­горий разными людьми различно и само по себе не может служить ме­рой общеобязательности. Аналогично объясняли значение понятия «источник (форма) права» Е.Н. Трубецкой, В.М. Хвостов. Напротив, Г.Ф. Шершеневич, признавая, что названия источника права издавна носят те формы, в которых выражаются нормы права, предпочитал тер­мин «формы права».

 

Основные виды источников нрава в современных государствах

Источники права разных правовых систем. Правовые системы со­временных государств различаются, в частности, тем, какой из источни­ков права превалирует в национальной правовой системе данного госу­дарства. Так, в странах англосаксонского права — Англии, США, Кана­де, Австралийском Союзе и других — основной особенностью правовой системы является признание и широкое использование судебного преце­дента, т. е. решений судов, приобретающих значение «образца» для по­следующих решений и тем самым устанавливающих нормы права. В странах континентальной Европы, в том числе и в России, основным видом источников права являются законы и иные нормативные право­вые акты: законы парламента, указы, декреты или иные акты главы го­сударства и регламентарные акты правительства и отдельных минист­ров (Франция, Испания, Австрия, Германия и др.).

В странах азиатского континента важную роль в развитии права наряду с законами и другими актами государственных органов играет религия — мусульманское, индусское, иудейское право, основанные на религиозных источниках, а также традиции общинного быта. Традици­онное право характерно (наряду с государственными актами) также для многих государств Африки, Латинской Америки.

Обычаи, или обыкновения, политической жизни, торгового оборо­та, семейных отношений, иных бытовых отношений, хотя и в ограни­ченных пределах, имеют юридическое значение и во многих других со­временных государствах. В парламентской и административной практи­ке рада европейских государств многие правовые институты королев­ской власти, формирования правительства, деятельности традиционных органов управления основаны на неписаных обычаях, весьма строго со­блюдаемых, но в то же время модернизированных по сравнению с про­шлым, (например, формирование и состав кабинета министров Велико­британии).

Наконец, в некоторых государствах сохраняется непосредственное влияние традиционных нравственных норм на правовые отношения. Это касается религиозных и традиционных правовых систем мусульманско­го, индусского, иудейского права, о которых сказано ранее. Но особое значение приобрело влияние нравственных норм на правовые отноше­ния в Японии и Китае, где наряду с религией на основные отношения собственности, имущественных обязательств, судебного права сущест­венное влияние оказывают нравственные представления конфуцианства и иных учений. В разрешении споров и ответственности, как пишет А.Х. Саидов, предпочтение отдается примирению сторон, нравственным нормам перед государственными законами, в особенности — перед об­ращением в суд. Вместе с тем современная правовая система Японии и Китая существенно модернизирована под влиянием западных правовых систем и «социализма с китайской спецификой».

Влияние источников международного права на внутригосударст­венные правовые системы. В современном мировом сообществе упро­чились и развились отношения мира и сотрудничества, позволяющие разрешать споры и конфликты между государствами, а также организо­вывать единообразное применение общих для всех государств правовых норм, основанных на Уставе ООН, Всеобщей декларации о правах чело­века и выработанных на их основе пактах, конвенциях и договорах ме­жду государствами, а также на общепризнанных нормах (обычаях) меж­дународного права.

После двух мировых войн XX в., признав недопустимыми и губи­тельными для народов агрессивные войны, государства — члены ООН создали международную систему сотрудничества, обеспечивающую со­блюдение норм международного права не только во внешнеполитиче­ских отношениях между государствами, но и во внутренней жизни каж­дого государства. Поэтому общепризнанные принципы и нормы между­народного права и договоры между государствами (двусторонние и мно­госторонние) признаются конституциями; законами и обычаями госу­дарств — членов мирового сообщества составной частью их правовой системы, т. е. источниками внутригосударственного права.

Так, ст. 55 Конституции Франции устанавливает, что договоры, ра­тифицированные или одобренные «имеют силу, превышающую силу внутренних законов с момента опубликования, при условии применения каждого договора или соглашения другой стороной».

Согласно ст. 10 Конституции Италии «Правовой порядок Италии со­гласуется с общепризнанными нормами международного права», а ст. 11 провозглашает, что отвергается война как орудие посягательства на свободу других народов, и предусматривает согласие на условиях взаимности с дру­гими государствами на «ограничения суверенитета, необходимые для по­рядка, обеспечивающего народам мир и справедливость…».

Согласно ст. 25 Основного Закона ФРГ общие нормы международ­ного права являются составной частью права Федерации. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории.

Аналогичные нормы закреплены в Конституциях Испании (ст. 93- 96); Греции (ст. 28); Японии (ст. 98) и других государств. Соответствующие положения отражены и в ст. 15 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, в современных государствах основными источни­ками, или формами, официального выражения и закрепления норм по­зитивного внутригосударственного права выступают:

— законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые пол­номочными государственными органами или всенародным голосованием;

— судебные прецеденты либо иная правотворческая роль судебной практики.

— религиозные источники (священные писания, книги, трактаты);

— обычаи и обыкновения, сложившиеся в практике экономической и государственной жизни;

— общепризнанные принципы международного права и междуна­родные договоры, пакты, конвенции, ратифицированные в установлен­ном порядке каждым государством.

Основные особенности источников права современных нацио­нальных правовых систем. Национальные правовые системы отличают­ся немалым своеобразием источников права, используемых в данном государстве. Такое своеобразие «действует» наряду с общими чертами, присущими «родственным» правовым системам, образующим общую правовую семью.

Так, во Франции — классической стране романо-германского права, которой присуща ведущая роль законодательства, — в сфере админист­ративного права в силу существования развитой системы администра­тивной юстиции (т. е. специальной системы судов для рассмотрения ад­министративных дел) ощущается огромное влияние специфического су­дебного прецедента — решений судов административной юстиции. Глав­ную роль в создании таких прецедентов играет Государственный совет Франции, являющийся высшей инстанцией административной юстиции. По авторитетному мнению Ж. Веделя, именно судебная практика «сформулировала основополагающие нормы административного права без ссылки на писаные нормативные акты».

В отличие от этого гражданское право Франции основывается на нормах закона, прежде всего ГК Франции, а также регламентарных правительственных нормах, и только в этих рамках нормативное значе­ние имеет судебная практика при разрешении гражданских споров. Од­нако и при этом толкование судом ГК и законов, данные судебной прак­тики являются обязательным элементом понимания и применения французского гражданского права.

В США, где традиции и значение прецедентного «общего права» (common law) очень велики, закон, тем не менее, занимает ведущее ме­сто в системе источников права.

В ряде современных государств Азии и Африки, прежде бывших колониями, сочетаются различные правовые системы с присущими им особенностями и сферой действия источников права. Так, в современной Индии действуют религиозные в своей основе источники мусульманско­го и индусского права наряду с источниками государственного, админи­стративного, торгового права, базирующимися на законодательстве ев­ропейского англосаксонского типа. В странах Африки традиционные ис­точники, обычаи различных общественных групп также сочетаются с законодательством централизованной и судебной власти, заимствую­щим право бывших метрополий и специальные колониальные законы. Обычное право (правовые обычаи) охватывают главным образом зем­левладение, семейное и наследственное право.

 

Возникновение и развитие источников (форм) нрава в истории Российского государства

Русское право принадлежит к европейской континентальной систе­ме права, для которой основным видом источников права являются за­коны и другие нормативные правовые акты государственных органов. Однако эта его характеристика сложилась далеко не сразу.

В развитии источников русского дореволюционного права следует различать две основные тенденции и два соответствующих периода:

— тенденцию и период господства восточнославянских источников самобытного развития русского права, опиравшегося также на визан­тийскую православную культуру (примерно IX-ХVII вв. н. э.);

— тенденцию влияния преимущественно западноевропейского за­конодательства государств имперского, абсолютистского типа на зако­нодательство в дореволюционной России.

В период становления русского государства — Древней Руси, как и в процессе образования других раннефеодальных государств в Европе, основным источником формирования правовых норм являлись древние обычаи славянских племен, объединившихся в первые раннефеодальные государства-княжества, а также княжеская судебная практика.

Свидетельствами об этих обычаях и «судах» (судебной практике) являются тексты договоров Руси с Византией (X в.), содержащие нормы византийского и русского права («устав» и «закон русский»), а также церковные уставы Х-ХI вв., регулировавшие брачно-семейные отноше­ния, определявшие преступления против церкви (религии) и нравствен­ности, юрисдикцию церковных иерархов и судов.

Обобщением этих обычаев и отношений, ими закрепляемых, яви­лись правовые уставы киевских и новгородских князей, вошедшие затем в Русскую Правду Ярослава (1016 г.), Покон вирный — акт о размерах даней и штрафов (около 1024-1026 гг.), Правду Ярославичей (около 1072 г.). Дальнейшее развитие исконно русские и византийские церковно-славянские правовые начала получили в Уставе Владимира Монома­ха (1113 г.). В середине XII в. сложился первый общерусский юридиче­ский кодекс — Пространная редакция Русской Правды (около 1113 г.), объединившая Суд Ярослава (т.е. нормы Краткой Правды) и Устав Мо­номаха.

Свободное развитие русского права было прервано монгольским нашествием. После освобождения Руси от монгольского ига славянская, или древнерусская, традиция развития источников русского права была продолжена в Новгородской и Псковской судных грамотах (1467 г.), в общероссийских великокняжеском Судебнике 1497 г. и царском Судеб­нике 1550 г., уставах и указных книгах царских приказов XVI-XVII вв., а также в источниках церковного права: Кормчей книге, Стоглаве 1551 г., Правосудии Митропольчьем.

Свое завершение восточнославянская традиция развития источни­ков русского права получила в Соборном Уложении 1649 г., явившимся крупнейшей вехой правового развития Московского государства первой половины XVII в.

Эта традиция господствовала до начала XVIII в., а нормы Собор­ного Уложения и «новоуказные статьи» (т. е. царские указы, боярские или думские, приговоры, приказные книги и статьи, изданные после 1649 г.) продолжали действовать вплоть до 1835 г. (когда был введен в действие Свод законов Российской Империи), если они не были отмене­ны новым, имперским законодательством XVIII — начала XIX вв.

Можно сделать следующие выводы:

1. В рассматриваемый период русской истории, несмотря на сохра­нение действия обычного права и судебной практики, складывалась тен­денция создания законодательства как главного, важнейшего источника правовых норм.

2. Это законодательство исходило не столько от централизованной самодержавной власти, сколько из обобщения сложившейся юридиче­ской (в том числе договорной) практики и опиралось не только на волю князя, царя, но и на мнение боярской, дворянской, а также посадской знати путем действия таких органов, как съезды князей и их окружения, боярская дума, земские соборы.

3. В течение названного периода большое влияние на законода­тельство и его применение оказывала русская православная церковь, пе­ренесшая в русское право ряд византийских традиций.

Период самостоятельной восточнославянской традиции в развитии русского права сменился в XVIII в. другой тенденцией — становлением и развитием законодательства абсолютистского, имперского Российского государства. Начало его было положено реформами Петра I.

В этот период законодательство России прямо ориентировалось на европейские, прежде всего германские и шведские, образцы. Воля мо­нарха, Императора, была официально провозглашена единым юридиче­ски источником закона. Для ее выражения не требовалось согласия Се­ната или иного органа. Сенат при Петре I мог издавать указы от имени царя.

Петр I учредил Священный Синод как высший орган церковного управления. Государству стали подвластны даже вопросы организации церковной жизни, в том числе назначение иерархов православной церк­ви. Тем самым правотворческая юрисдикция церкви подпала под силь­ное влияние государственной власти, хотя и не была уничтожена.

В дальнейшем, в течение всего XVIII в., верховная законодатель­ная власть Императора всецело сохранялась и упрочивалась. Она опи­ралась уже не на сословные или выборные советы или коллегии, а на бюрократические учреждения (Тайный совет, Кабинет министров. Им­ператорский совет ит. п.), формируемые из «верных государю людей». Законодательные акты регламентировали все стороны жизни государст­ва и общества. Они имели самые разнообразные наименования: мани­фесты. уставы, именные указы, регламенты, учреждения, объявленные (устные) указы и т. п.

В течение длительного времени предпринимались попытки коди­фикации законодательства путем разработки нового Уложения (вместо Соборного Уложения 1649 г.). Они не увенчались успехом. Однако в 1832 г. была завершена подготовка Свода законов Российской Империи, который хотя и не стал новым Уложением, т. е. новым законом, но су­щественно упорядочил законодательство и облегчил его применение.

Вторая половина XIX в характеризовалась некоторой либерализа­цией и модернизацией русского законодательства: были проведены кре­стьянская, судебная и земская реформы.

Однако самодержавный, имперский характер законодательства из­менился лишь в незначительной степени. В начале XIX в. был учрежден Государственный Совет, а в 1810 г. — приняты Основные государствен­ные законы. Статья 47 этих законов закрепила, что «Империя Россий­ская управляется на твердом основании положительных законов, учреж­дений и уставов, от Самодержавной власти исходящих». Никто другой не мог и толковать законы. Допускалось только применение законов «по их точному и буквальному смыслу» (ст. 65). Согласно ст. 50 Основных законов «все предначертания законов рассматриваются в Государствен­ном Совете». Тем самым устанавливалось отличие законов от других актов (указов и повелений) высшей власти.

Это, однако, не означало, что в Российской Империи не было дру­гих источников права. Такими источниками являлись правовой обычай и судебная практика. Так, на основе различных уставов (торгового, гра­жданского судопроизводства) и отдельных законов в России допуска­лось применение местных обычаев при наследовании имущества кре­стьян и при решении других гражданских дел. Местные обычаи приме­нялись волостными судами, мировыми судьями, другими гражданскими судами; применялись также обычаи инородческие, торговые.

Судебная власть после судебной реформы 1864 г. получила само­стоятельность (от власти исполнительной), и было отменено прежнее запрещение толкования законов, поскольку при решении судебных дел нельзя стало ссылаться на неполноту и неясность закона.

Кроме того, указы и иные акты Верховной власти, издаваемые в порядке управления (ст. 10 Основных государственных законов от 23 апреля 1906 г.), должны были соответствовать законам (ст. 11 Основ­ных законов). Однако они издавались по широкому кругу вопросов, не входящих в компетенцию Государственной Думы и Государственного Совета: внешние сношения, устройство вооруженных сил и обороны, го­сударственная служба, учреждения и имущество царской фамилии и двора.

Источниками права, подчиненными законам и актам верховного управления, являлись указы и иные акты подчиненных органов управ­ления: министров и главноуправляющих отдельными частями управле­ния и местными органами управления.

Таким образом, согласно российским законам все иные источники (формы) права должны были соответствовать законам, указам и повеле­ниям, издаваемым Верховной властью. Эта Верховная власть и в начале XX в. оставалась в руках самодержца — Императора Всероссийского, без одобрения которого ни один чакон не мог «иметь своего свершения» (ст. 9 Основных законов 1906 г.). Император должен был, однако, осу­ществлять законодательную власть «в единении с Государственным Со­ветом и Государственной Думой» (ст. 7 Основных законов). Это не от­носилось к самим основным государственным законам, почин пересмот­ра которых принадлежал исключительно Императору (ст. 65). Импера­тор имел право роспуска Государственной Думы до истечения полномо­чий; а над самой Думой стоял еще консервативный Государственный Совет.

Следовательно, имперский характер законодательства и в начале XX века лишь немногим изменился, главным образом путем допуска избранных депутатов к процедуре обсуждения законопроектов (в каче­стве уступки давлению народных масс в предреволюционные годы).

Господствующая роль законодательства императорской власти ха­рактеризует систему источников права царской России, как присущую европейской континентальной системе права.

Однако прежние старорусские (восточнославянские) обычаи и нра­вы сохранили свое значение, прежде всего в крестьянской среде и быту, в системе помещичьего землевладения, в церковном праве, относящемся к браку и семье, управлению внутрицерковной жизнью По этим причи­нам источники дореволюционного русского права нельзя характеризо­вать. как свойственные исключительно романо-германской правовой системе, которой была присуща рецепция римского права, никогда в России не действовавшего. Поэтому следует относить правовую систе­му России и ее источники к европейской континентальной «семье», но со значительными самобытными чертами.

Об источниках советского права. Источники (формы выражения и закрепления) советского права важно рассмотреть по двум основным причинам. Во-первых, именно они непосредственно предшествовали ис­точникам ныне действующего права Российской Федерации. Во-вторых, ряд законов и иных нормативных правовых актов бывших Союза ССР и РСФСР продолжают действовать в Российской Федерации, подлежат практическому применению, систематизации и учету для целей право­вой информации.

В зарубежных компаративистских исследованиях советская право­вая система была отнесена к особой, по форме — романо-германской, а по сути — социалистической правовой семье. Такая особая, социалисти­ческая правовая система, продолжает и сейчас действовать в Китае, Се­верной Корее, на Кубе. Она имеет существенные общие для всех социа­листических стран особенности, которые, в свою очередь, обусловлены особенностями социалистического общества и государства и определя­ют, скорее, содержание и принципы права и правовых институтов, чем их форму. Р. Давид в своей книге замечает, что когда разговор идет о юридических понятиях и институтах советского государства, то по фор­ме они те же, что и институты романо-германской правовой системы. Но по содержанию они различны: собственность, договор, административ­ное или гражданское право и т. п. в СССР исходят из принципов социализма (преимущественная защита социалистической собственности, плановый до­говор, общественные интересы, отказ от естественного права и т. п.).

Каковы же были особенности источников советского права?

Сходство с континентальной европейской правовой системой со­стоит в том, что в СССР и Советской России главными источниками права признавались законы и иные нормативные правовые акты. При­чем формально достаточно строго выдерживалась иерархия между зако­нодательными и подзаконными нормативными актами, между актами вышестоящих и подчиненных органов управления.

В Союзе ССР и его республиках было невозможным не только принятие закона Советом Министров или областным советом, но и не допускалась никакая форма делегации законодательства органам испол­нительной власти.

С 1918 г. — в РСФСР, а с 1924 г. — в Союзе ССР и союзных респуб­ликах действовали Конституции, которым должны были соответство­вать обыкновенные законы (соответственно — СССР и союзных респуб­лик). Все иные нормативные акты (за исключением указов) признава­лись подзаконными; любые другие источники права (обычай, судебная практика) либо должны были соответствовать законам, либо не призна­вались таковыми.

Иерархия нормативных актов во главе с законом обеспечивалась путем закрепления в Конституциях СССР и РСФСР принципа демокра­тического централизма, согласно которому акты вышестоящего органа обязательны для нижестоящего. Тем самым «централизованная верти­каль» действовала как в самом законодательстве, так и в сфере управле­ния. Законы республик не могли расходиться с законами СССР, а в слу­чае такого расхождения действовал союзный закон (ст. 74 Конституции СССР 1977 г.). Это приводило к тому, что законы союзных республик были полностью подчинены законам СССР. Предоставленная республи­кам компетенция на издание кодексов и законов ограничивалась Осно­вами союзного законодательства для каждой отрасли права, а создание кодексов республик контролировалось путем согласований с союзным законодателем. Это приводило к почти полному единообразию респуб­ликанского законодательства, а законодательство автономных респуб­лик ограничивалось узкими рамками местных организационно — управленческих и социально-культурных дел.

Так демократическая по форме законодательная власть Советов использовалась для централизации законодательства единого федера­тивного государства не менее жестко, чем это было в единой и недели­мой Российской Империи.

В советском государстве принципиально отрицалось разделение властей: все исполнительные органы власти формально были подотчет­ны Советам всех уровней, избирались или назначались ими. Такой же порядок был установлен для выборов судей. Низшие звенья — народные суды — избирались населением и подобно депутатам отчитывались перед собраниями избирателей, могли быть ими отозваны.

Отсутствие разделения властей приводило к формальному всевла­стию Советов, которые могли решать любые вопросы, в том числе и за­конодательного, нормативного характера.

Однако сама власть Советов, начиная с выборов депутатов, долж­ностных лиц советов и кончая принятием любого решения, находились под контролем руководящей и направляющей силы — единственной в стране Коммунистической партии. При В.И. Ленине это была незыбле­мая доктрина, обязательная для партийных органов и коммунистов, че­рез которых и проводились все решения, включая выдвижение кандида­тов в депутаты, народные судьи и заседатели. При Л И. Брежневе руко­водящая роль КПСС была закреплена в Конституции 1977 г., чем была легализована верховная, фактически надзаконная, власть КПСС и власть ее органов на местах.

Руководство КПСС стало главным стержнем законодательной и иной правотворческой деятельности: все проекты законов, постановле­ний Совета Министров, нормативных актов местных органов власти со­гласовывались с соответствующими партийными органами. Поэтому за­коны, иные нормативные правовые акты союзных, республиканских и местных органов воплощали нормативно оформленную волю народа, местного населения, ведомств, «отрепетированную» партийными орга­нами. Поэтому, например, Рене Давид сплошь и рядом видит подчинение права политическим целям и социалистической идеологии, не свой­ственное буржуазному праву и правосознанию. Он не относился к этому враждебно, принимал как должное, но не свойственное романо-германской правовой семье.

По нормам Советской Конституции правотворческой компетенцией были наделены высшие и местные органы государственной власти и управления всех ступеней. Поэтому источниками права признавались:

— Конституции и законы, принимаемые Верховными Советами Союза ССР, союзных и автономных республик — каждым в пределах своей компетенции;

— указы Президиумов Верховных Советов всех уровней;

— постановления (и некоторые распоряжения — граница между эти­ми актами была установлена лишь в общей форме, лапидарно, без уточ­нений) Советов Министров Союза ССР, союзных и автономных республик;

— решения местных Советов народных депутатов;

— решения (иногда и распоряжения) исполкомов местных Советов всех уровней;

— приказы, инструкции и постановления министерств и государст­венных комитетов всех уровней;

— постановления ВЦСПС — высшего органа профсоюзов СССР, на­деленного правом принимать обязательные для всех постановления по вопросам охраны труда и социального страхования;

— акты центральных органов других общественных организаций (например, потребительской кооперации) — в отношении внутрикорпо­ративных норм;

— акты директоров предприятий и учреждений о внутреннем трудо­вом распорядке и иной внутриорганизационной деятельности. Они со­гласовывались с комитетами профсоюзов и трудовыми коллективами.

В целом почти все названные виды нормативных актов находили свое место в иерархической системе: в отношении всех подзаконных ак­тов в конституциях прямо закреплялось, что они издаются на основе и во исполнение законов и всех других нормативных актов вышестоящих органов (следовал их перечень). За выполнением этих норм «нижестоящими» органами (кроме Советов и Совета Министров) строго следил общий надзор прокуратуры.

Однако роль закона была серьезно принижена как некоторыми нормами Советской Конституции, так и практикой.

Во-первых, многие законодательные функции выполняли Прези­диумы Верховных Советов, издавая указы, подлежавшие последующему утверждению на очередной сессии соответствующего Совета Утвер­ждались указы «списком», без обсуждения. Эта функция Президиумов была конституционно урегулирована только в 1977 г. До этого законода­тельная роль указов вообще ничем не регламентировалась, кроме нор­мы: «Президиум Верховного Совета… издаст указы». Лишь в годы пе­рестройки имели место отдельные случаи обсуждения указов при утвер­ждении Верховным Советом СССР. Таким образом, десятилетиями ука­зы Президиумов по существу заменяли собой нормально обсуждаемые и принятые на сессии Верховных Советов законы.

Во-вторых, многие сферы жизни страны вообще регулировались не законами, а актами Советов Министров СССР, союзных и автономных республик.

Широкое распространение получила практика принятия совмест­ных постановлений партийных и советских органов, в особенности по­становлений ЦК КПСС, Совета Министров СССР (иногда еще и Прези­диума Верховного Совета СССР или ВЦСПС) Объяснялось это повы­шением роли партии в руководстве жизнью страны и стремлением при­влекать общественные организации к государственным делам, даже пе­редавать им отдельные полномочия государственных органов.

В результате важнейшие вопросы управления промышленностью, материально-технического снабжения народного хозяйства, экономиче­ского стимулирования производства, строительства, а также такие акты, как Положения о поставках. Устав железных дорог, положения о произ­водственных объединениях, и многие другие вопросы вообще регулиро­вались не законами, а только или главным образом подзаконными акта­ми государственных органов, часто принимаемыми совместно с партий­ными органами.

Иные источники права, кроме нормативных правовых актов госу­дарственных органов и общественных организаций, в Советском госу­дарстве почти не признавались.

Так, не раз вносились предложения о принятии законов в порядке референдума, в том числе и на партийных съездах и конференциях. Од­нако общенародное социалистическое государство так и не решилось предоставить право «прямого народного законодательства», о котором писали еще основоположники марксизма и которое давно было вопло­щено в практике многих современных «буржуазных» государств.

В крайне ограниченных пределах признавался правовой обычай (при разделе имущества колхозного двора, обычаи морского порта).

Не признавалась самостоятельным источником права и судебная практика, хотя закон предусматривал право Верховного Суда СССР и Верховных судов союзных республик давать руководящие разъяснения о порядке применения законов судами. Такие разъяснения имели общее обязательное значение для судов, но несмотря на это источником права не признавались.

В результате сложилось парадоксальное положение.

1. Законы как главный источник права применялись в ограничен­ной мере и зачастую подменялись указами Президиумов Верховных Со­ветов, т. е. не обсуждалась законодательными органами.

2. Там, где не принимались ни законы, ни указы, фактически роль первоначального основополагающего нормативного акта переходила к постановлениям Совета Министров СССР и другим совместным актам государственных, партийных и общественных органов.

3. Несмотря на очевидные пробелы законодательства, судебная практика имела возможность восполнить эти пробелы путем норматив­ного толкования решениями высших судов. Но эта практика не признава­лась источником права.

4. Обычай, во многих странах используемый для решения бытовых проблем народной жизни, мог применяться только при прямом указании закона, и не допускалось его санкционирование ни судебной, ни адми­нистративной юрисдикционной практикой. Эти тенденции по существу были не только равносильны тому положению с обычаями крестьянской жизни, действия которых не признавала, но и не запрещала верховная власть русского царизма, но и в гораздо большей мере лишали народ права решать бытовые, насущные и простые вопросы без вмешательства официальных властей.

Очевидно, что все эти отступления от начал законности следует преодолевать в теории и практике правотворчества и издании источни­ков права в новой демократической России.

 

Источники (формы) права в Российской Федерации

Основные принципы системы источников права в Российской Фе­дерации. В современной России весьма длительное время не удавалось преодолеть привычные для советских политиков и управленцев пред­ставления об иерархии законов и подзаконных актов, о всесилии зако­нодательной власти съезда Советов как высшего представительного ор­гана власти и сопротивление подлинно свободной (в рамках предметов ведения) законодательной деятельности органов субъектов Федерации. С другой стороны, ложно понятый лозунг суверенитета не только рес­публик, но и краев, областей и иных субъектов Федерации приводил к явному несоответствию некоторых норм Конституций и законодательст­ва субъектов Федерации федеративной Конституции и законам.

После принятия новой Конституции 1993 г. многие из этих трудно­стей преодолены или, во всяком случае, не стоят так остро, как это было прежде. Поэтому, не возвращаясь к первым годам самостоятельного развития России, остановимся на системе источников права в Россий­ской Федерации после принятия ныне действующей Конституции.

Во-первых, следует признать, что правовая система современной России была и остается системой государства европейской континен­тальной семьи. Поэтому ей присущи особенности источников права го­сударства континентальной Европы. Вряд ли в современных условиях можно согласиться на столь радикальные перемены правовой системы, чтобы в России было «все как в США» или Великобритании, в том чис­ле прецедентная по своим главным источникам правовая система «общего права» или какая-либо иная, например, система права, прису­щая странам Латинской Америки.

Во-вторых, малоперспективны призывы «идти своим путем», воз­вращаясь. в частности, к правовой системе государств восточнославян­ской культуры. Признавая справедливыми положения В Н. Синюкова о реально существовавшей самобытной для России правовой системы вос­точнославянского типа, об особенностях состояния правосознания насе­ления России, трудно увидеть те особенные формы законодательства или иных источников права, которые обеспечивали бы успешное разви­тие российской государственности в современных условиях. Россия вряд ли может избрать «самобытное», без ориентации на международный опыт развитие права, не рискуя снова (как это было совсем недавно) оказаться в международной изоляции. Сейчас у нее нет даже тех союз­ников, которые были объединены экономическими, идейными и производственно-торговыми интересами в бывшую социалистическую миро­вую систему во главе с СССР. Нам предстоит жить теперь не в «особой мировой системе», а в единстве, содружестве со всеми странами мира.

Естественно, что для этого российская правовая система должна находить пути развития, рассчитанные, кстати, отнюдь не только «на Запад», а на сближение со странами мирового содружества — ООН. При этом вряд ли можно и нужно избегать ориентира на правовые стандар­ты, принятые в передовых государствах мира, в частности — в странах Европы. Поэтому европейская континентальная система права даст Рос­сии не только давно возникший и упрочившийся выбор основных источ­ников права, но и иные преимущества, вытекающие из признания меж­дународных договоров и принципов права частью правовой системы России.

Все это свидетельствует о том, что европейская континентальная система источников права в основном остается для России правильным выбором. Поэтому закрепление в Конституции Российской Федерации системы источников права, включающей саму Конституцию России и все другие конституции, уставы республик и иных субъектов Федерации, федеральные законы всех видов и законы субъектов Федерации, а также основанные на них указы, постановления правительств (администрации), другие подзаконные нормативные правовые акты, со­ставляет как бы главный «становой хребет» всей системы источников российского права.

Вместе с тем Конституция Российской Федерации закрепляет опре­деленные принципы системы источников права, позволяющие прово­дить в жизнь основополагающие положения демократического и право­вого государства и избегать, а зачастую прямо отвергать те искажения или «умолчания», которые в прошлом приводили к лицемерно замаски­рованным нарушениям прав человека и демократического устройства государства на «правовых началах».

1. Первым и главным из этих принципов является признание и за­крепление в Конституции прав и свобод человека высшей ценностью, а защиту прав человека и гражданина — обязанностью государства (ст. 2).

Почему речь ведется о правах человека в связи с характеристикой источников (форм) права? Разумеется, что во всем своем объеме эта важнейшая проблема имеет более обширное и важное значение, нежели вопрос об источниках права.

Здесь важно подчеркнуть, что действующая Конституция признает права и свободы человека и гражданина «непосредственно действую­щими». Эта формула ст. 18 Конституции не развернута до конца, как это сделано в Конституции Германии, где прямо сказано о правах человека как «действующем праве» (ч. 3 ст. 1). Но смысл этих статей разных кон­ституций один: добиться, чтобы никакой закон не мог попирать права человека, записанные в Конституции и в международных обязательст­вах государства. Именно права человека «определяют смысл, содержа­ние и применение законов, деятельность законодательной и исполни­тельной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосуди­ем» (ст. 18).

Такая характеристика дана в Конституции для того, чтобы любой чакон и иной акт государственной власти мог считаться правомерным только при условии обеспечения и соблюдения ими прав человека и гражданина. А указание на обеспечение прав человека правосудием воз­водит эти права в ранг, равнозначный закону, который, как известно, тем и отличается от моральных норм и обыкновений, обычаев, сужде­ний, что соблюдение закона обеспечивается судебной защитой. Поэтому права человека и гражданина по действующей Конституции — это основа законов, их смысла и содержания, а значит, источник конституционно­сти тех или иных положений законов и законности иных источников права.

Как известно, Конституционный Суд Российской Федерации исхо­дит именно из этих позиций. Допущение законом подобных нарушений имеет своим естественным законным последствием утрату силы соот­ветствующих положений законодательства

Значение данного принципа законодательства, обязанного соблю­дать права человека, раскрывается в сравнении с положением, когда за­кон защищал, прежде всего, и преимущественно интересы государства. Ведь современное демократическое государство фундаментальную осно­ву своей деятельности видит именно в защите интересов своих граждан и других лиц. законно пребывающих на его территории. В советском уголовном, гражданском и административном праве эта главная задача стояла лишь на третьем плане, после интересов государственных и об­щественных. что привело к отрицательному эффекту действия советско­го права: пренебрежение правом граждан, а тем более иностранцев при­обрело в карательной и даже правозащитной практике государственных органов гипертрофированные масштабы.

2. Второй фундаментальный принцип системы источников совре­менного российского права состоит в закреплении за Конституцией Рос­сийской Федерации и федеральным законодательством верховенства на всей территории России (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ).

Этот принцип конкретизируется в ч. 1 ст. 15 Конституции, закреп­ляющей высшую юридическую силу и прямое действие Конституции Российской Федерации. Все законы или иные правовые акты, прини­маемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конститу­ции. Он должен соблюдаться неукоснительно. Однако его соблюдение обусловлено применительно к федеративному устройству России двумя главными положениями:

а) разграничением предметов ведения и полномочий между Рос­сийской Федерацией и ее субъектами (ст. 71-73 Конституции);

б) прямым закреплением соотношения юридической силы феде­ральных конституционных и федеральных законов по предметам веде­ния Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 76 Конституции). В данной статье, наряду с правомерным признанием при­оритета федеральных законов Федерации, закреплен и приоритет зако­нов субъектов Федерации, принятых по предметам их собственного ве­дения;

в) наконец, законы Российской Федерации уступают свой приори­тет перед нормами международных договоров Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции).

Таким образом, вопрос о верховенстве законов регулируется с уче­том особенностей разграничения полномочий и предметов ведения меж­ду Федерацией и ее субъектами и общего принципа приоритета между­народного права перед правом внутригосударственным.

В советском государстве подобные положения были бы признаны некорректными, поскольку приоритет союзного закона перед республи­канским был абсолютным, а приоритет международных договоров при­знавался не для всех случаев, а только в отдельных отраслях права.

Виды источников права в Российской Федерации. Из числа из­вестных истории права в юридической практике современных госу­дарств источников (форм) права в Российской Федерации прочно сло­жилась главная подсистема источников континентального европейского права — нормативные правовые акты государственных органов, а также акты, принимаемые в порядке всенародного голосования (референдума) либо органами местного самоуправления, негосударственными органи­зациями в соответствии с законом. Кроме нормативных правовых актов, в Российской Федерации имеют определенное нормоустановительное значение правовой обычай, судебная практика и внутригосударственные договоры и соглашения нормативного содержания, а также междуна­родные договоры Российской Федерации и общепризнанные нормы ме­ждународного права.

Нормативные правовые акты имеют главное значение в системе источников российского права. Этим система российского права отлича­ется от правовых систем общего, религиозного или обычного права. Ве­дущее значение нормативных актов в системе источников права доста­лась современной России в наследство от всех предшествующих эпох развития ее правовой системы, начиная с XII-XIV вв. Оно прошло через всю историю Российской Империи и советского государства. Вместе с тем система нормативных правовых актов Российской Федерации суще­ственно отличается от соответствующих систем источников русского права прошлых эпох.

Как и во многих других современных государствах, основными ви­дами нормативных актов в современной России выступают Конституция и акты се субъектов; законы как акты высшей верховной законодательной власти в государстве, указы главы государства — Президента, а так же подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти, имеющие свои разновидности: постановления правительства как акты «верховного управления, обязательные к исполнению в Российской Федерации; акты федеральных органов исполнительной власти — министерств, государственных комитетов федеральных служб, являющиеся актами органов «подчиненного управления» (по терминологии Н.М. Коркунова).

Однако система нормативных правовых актов в Российской Феде­рации не исчерпывается федеративным уровнем. Свои подсистемы та­ких актов создаются в субъектах Федерации: Конституции и законода­тельство в республиках; уставы и законодательство — в других субъектах Федерации (ч. 2 ст. 5 Конституции).

Наконец, есть и третья самостоятельная подсистема нормативных правовых актов в Российской Федерации — акты местного самоуправле­ния. Самостоятельность данной подсистемы актов обусловлена тем, что местное самоуправление не входит в систему государственных органов, а осуществляется в городских, сельских поселениях и на других терри­ториях с целью обеспечить самостоятельное решение населением вопро­сов местного значения. Население на местах самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (ст. 130 и 131 Конститу­ции). Органы местного самоуправления принимают правовые акты, имеющие общеобязательное значение в пределах прав этих органов.

Выделение этих трех подсистем нормативных правовых актов в Российской Федерации имеет принципиальное значение. Прежде, в Рос­сийской Империи, все общегосударственные нормативные акты издава­лись для всей страны из единого центра — самодержавным Императором (для законов — с учетом мнения совещательных органов). Местное управление осуществлялось как подчиненное центральной власти Импе­ратора. В советском государстве, несмотря на федеративное устройство, все нормативные правовые акты охватывались единой системой по принципу демократического централизма: республикам и местной вла­сти разрешалось только то, что позволит союзный закон. Здесь также фактически господствовал централизм.

Выделение самостоятельных подсистем нормативных правовых ак­тов — федеральной, субъектов Федерации и местного самоуправления — при сохранении единых основ обеспечивает подлинную самостоятель­ность субъектов Федерации и местного самоуправления в издании нор­мативных правовых актов в пределах предметов ведения и полномочий, закрепленных за ними Конституцией Российской Федерации и опреде­ляемых также в некоторых случаях в договорном порядке.

Каждая из названных подсистем нормативных правовых актов взаимосвязана с двумя другими с учетом пределов и юридической силы федерального, республиканского и регионального, а также местного правового регулирования. Вместе с тем каждая подсистема названных актов имеет свои задачи и особенности в обеспечении полноты, рацио­нальности и скоординированности нормативного правового регулирова­ния в масштабах всей страны — Российской Федерации.

Федеральная система нормативных правовых актов характеризуется следующими основными звеньями.

Конституция Российской Федерации. Она является норматив­ным правовым актом, имеющим наивысшую юридическую силу, верхо­венство и прямое действие на территории всей страны. Ей должны соот­ветствовать все законы и иные правовые акты, принимаемые в Россий­ской Федерации (ч. 1 ст. 15).

Особенность действующей Конституции заключается также в том, что она принята в порядке всероссийского референдума 12 декабря 1993 г. Основные положения Конституции (главы 1. 2 и 9) могут быть пересмотрены только в особом порядке — путем созыва Конституцион­ного Собрания, с выработкой проекта новой Конституции, подлежащего утверждению в особом порядке Конституционным Собранием и вынесе­нию на всенародное голосование (ст. 135). Поправки к другим главам Конституции также принимаются в особом порядке (ст. 136).

Конституция устанавливает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство России, а также систему и полномочия Президента РФ, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, отправные нормы местного само­управления. Ее назначение — обеспечить соблюдение прав и свобод гра­ждан, стабильность государственного строя, экономического и социаль­ного развития страны, ее международных отношений. Поэтому требование соблюдения Конституции в равной степени необходимо как для Рос­сии в целом, так и для отдельных субъектов Федерации и муниципаль­ных образований. Именно эти цели обусловливают верховенство, выс­шую юридическую силу и прямое действие норм Конституции, обяза­тельных для издания актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Законы Российской Федерации также имеют верховенство на всей ее территории и высшую юридическую силу по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, издаваемым в Российской Феде­рации по вопросам, отнесенным к предметам ее ведения и совместного ведения Федерации и се субъектов (ст. 71-72). Они имеют прямое дей­ствие на территории России (ч. 1 ст. 76). По предметам совместного ве­дения законы Федерации издаются вместе с законами и иными актами субъектов Федерации, принимаемыми в соответствии с федеральными законами (ч 2 ст. 76 Конституции).

В случае противоречия между федеральным законом, изданным в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Кон­ституции РФ). Это положение о приоритете федеральных законов обес­печивает единство основ правового регулирования в России.

Законы Российской Федерации различаются на федеральные кон­ституционные и федеральные (в узком значении термина, т. е. не отне­сенные к конституционным) законы.

Федеральные законы не могут противоречить федеральным кон­ституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции). Иначе говоря, послед­ние обладают более высокой юридической силой.

Всякий закон есть акт выражения высшей власти в государстве. В древние времена, например, в государствах Древнего Востока, не знав­ших не только совершенного конституционного строя, но и республики по типу даже афинской или римской, высшей властью обладал верхов­ный правитель, согласно религиозным и нравственным убеждениям по­лучавший власть и сами законы от бога.

Традиция божественной власти царя, воплощаемой в законах, гос­подствовала при феодализме в Европе и России. Поэтому не всякий за­кон обладает теми признаками, которые ему придает конституционный строй. Но и при конституционном строе закон остается актом высшей вла­сти в государстве.

В Российской Федерации законы должны обладать именно призна­ками, присущими конституционном} строю.

Во-первых, эти признаки состоят в том, что законы принимаются только (или преимущественно) органами народного представительства или непосредственно народным голосованием.

Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает принятия законов в порядке референдума, но в действующем Законе РСФСР «О референдуме» нет запрета на вынесение законопроектов на референдум (см. ч. 2 ст. 1). И если можно принимать новую Конститу­цию и вносить изменения в нее (ст. 37 Закона), то есть ли основания для исключения такой же процедуры для федеральных законов?

Закон, как правило, всегда принимается как акт нормативный, т. е. устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы права. Это общепризнанная практика современных государств. Однако исключения из общего правила считаются допустимыми, например, в Великобрита­нии, где любой акт парламента (обеих его палат), промульгированный королевой, считается законом. Тем самым устанавливаются персональ­ные пенсии, иное содержание должностным лицам или иные социальные акции. В истории России практиковались «именные» указы царя или Сената, боярские «приговоры», часто тоже именные. В Российской Федерации принимаются «именные» законы, например, о назначении содержания семьям погибших депутатов. Разумеется, они не меняют общего правила нормативности законов Федерального собрания.

Во-вторых, в государствах современной парламентской демократии закон принимается представительным органом власти по определенной регламентом законодательной процедуре. Такая процедура обеспечивает прежде всего внесение законопроектов по действительно важным вопро­сам жизни страны.; Это закрепляется обычно ограничением круга субъ­ектов законодательной инициативы, т. е. органов, лиц либо определен­ного числа граждан (народная инициатива в Австрии, Италии). К числу таких субъектов относятся, как правило, глава государства, правитель­ство (но не отдельные ведомства), депутаты или группа депутатов, выс­шие судебные инстанции, некоторые другие органы. В Российской Федера­ции это — Президент, Правительство, депутаты Государственной Думы и Совета Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также Конституционный Суд и другие высшие суды Россий­ской Федерации по вопросам их ведения (ст. 104 Конституции РФ).

Кроме того, законодательная процедура призвана обеспечить все­стороннее обсуждение принятых к рассмотрению законопроектов. Она предусматривает планирование законодательной деятельности, рассмот­рение их в трех стадиях (чтениях), обеспечивающее всем депутатам, фракциям и группам возможность внести свои предложения как по кон­цепции проекта, так и его конкретным статьям (главам, разделам), и в конечном счете — голосование по статьям (разделам) закона и затем — по принятию закона в целом. Установлены процедура голосования законо­проектов и порядок их принятия палатами. Для принятия конституцион­ных законов требуется квалифицированное большинство голосов депу­татов каждой из палат Собрания (ст. 108 Конституции).

Рассмотрение проектов и принятие законов происходит по палатам: закон принимается Государственной Думой с последующим утвержде­нием Советом Федерации.

Принятый закон направляется на подписание и обнародование Президенту, который вправе отклонить принятый закон. Федеральное собрание может повторно рассмотреть законопроект, подтвердив его ра­нее принятую редакцию. В этом случае президентское отклонение счи­тается преодоленным и Президент обязан подписать и обнародовать по­вторно принятый Федеральным Собранием закон (глава 5 Конституции).

Указы Президента Российской Федерации издаются по широ­кому, кругу полномочий главы государства, предусмотренных Конститу­цией Российской Федерации (глава 4 раздела I Конституции).

Указы Президента Российской Федерации обязательны для испол­нения на всей территории Российской Федерации (п. 2 ст. 90 Конститу­ции). На этом основана обязательность указов Президента РФ, изданных в пределах его компетенции и предметов ведения и полномочий Россий­ской Федерации, по отношению к действиям и актам органов субъектов Российской Федерации. В случае возникновения разногласий между ор­ганами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации Президент может использовать согласи­тельные процедуры для разрешения разногласий, а в случае недостижения согласованного решения — передать разрешение спора на решение соответствующего суда (ч. 1 ст. 80 Конституции).

Что же касается федеральных органов исполнительной власти и администрации президента, то в силу полномочий главы государства, формирующего состав правительства и назначающего в установленном порядке высших должностных лиц исполнительной власти, высшее ко­мандование Вооруженных Сил, указы Президента обязательны для всех названных органов и должностных лиц «по прямой вертикали».

Кроме указов, Президент Российской Федерации издает распоряжения которые, по общему правилу, не имеют нормативного значения.

Указы Президента не должны противоречить Конституции Россий­ской Федерации и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции).

Это положение иногда дает основание для вывода о безоговороч­ном отнесении указов Президента к числу подзаконных актов. Однако при этом забывают о принципе разделения властей и о полномочиях президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражда­нина, принимающего меры по обеспечению независимости и целостно­сти государства, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции). Такие меры Президент полномочен принимать не только «на основе законов» (главная формула подзаконного характера акта), но и в отсутствие зако­на. Такие ситуации, к сожалению, в настоящее время переходного, не­стабильного развития страны возникают неоднократно. Так, например, обстоит дело с осуществлением права частной собственности граждан на землю, предусмотренного ст. 9 и ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, осуществ­лением второго этапа платной приватизации и даже с принятием зако­нов о военном положении. Можно ли, например, ожидать, что Прези­дент обратится в Федеральное собрание с предложением принять закон о военном положении, не приняв самостоятельных мер по отражению агрессии против России? Вряд ли это вытекает из Конституции Россий­ской Федерации. Наоборот, ст. 80 Конституции прямо уполномочивает президента на самостоятельные действия в таком случае.

Аналогично обстоит дело и с обеспечением прав граждан, единого экономического пространства и свободного перемещения товаров и ус­луг и многими другими нормами Конституции.

Президент обязан в подобных случаях принимать нормативно- правовые меры для обеспечения норм Конституции впредь до принятия федеральных законов. Сам Президент не раз обращал на это внимание в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию. В условиях еще сохраняющейся нестабильности развития страны такая практика пред­ставляется просто необходимой. На принятие подобных правовых реше­ний не уполномочен ни один другой из федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации (кроме введения чрезвычайного положения). В условиях отсутствия закона указы Президента, воспол­няющие законодательные пробелы, являются настоятельной необходи­мостью. Такая возможность и вытекает из формулы «указы… не долж­ны противоречить Конституции и законам».

Постановления Правительства Российской Федерации соглас­но Конституции Российской Федерации издаются на основании и во ис­полнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Пре­зидента. Они обязательны к исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом Российской Федера­ции (ст. 115 Конституции).

Из этой конституционной формулы прямо вытекает подзаконность и даже «подуказность» постановлений Правительства.

Исполнение постановлений Правительства обеспечивается в преде­лах предметов ведения и полномочий Российской Федерации и совмест­ного ведения Федерации и ее субъектов. В этих пределах «органы ис­полнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 77 Конститу­ции). Поэтому каких-либо юридических коллизий, не предусмотренных Конституцией РФ, включая ст. 85 Конституции о согласительных про­цедурах и возможности судебных споров, не возникает. Практические несоответствия и споры, конечно, имеют место, но они вполне разреши­мы в рамках взаимодействия органов власти Федерации и ее субъектов на основе действующих законов.

Акты федеральных органов исполнительной власти издаются всеми полномочными органами, входящими в утверждаемую Президен­том структуру этих органов в порядке ст. 112 Конституции. К таким ор­ганам относятся министерства, государственные комитеты и федераль­ные службы (ФСБ, СВР, ФПС), входящие в состав Правительства, а также ведомства различных наименований (федеральные службы, ин­спекции и т. д.).

Все федеральные органы исполнительной власти издают норма­тивные правовые акты, действующие в пределах внутриведомственных отношений для органов, должностных лиц и работников учреждений и госпредприятий данного ведомства.

В раде случаев федеральные органы исполнительной власти изда­ют нормативные правовые акты, обязательные для граждан и организа­ций, не подчиненных данному ведомству. Примером могут служить ак­ты министерства финансов, министерства транспорта, санитарно-эпидемиологического надзора, налоговой службы и ряда других орга­нов. Издание подобных «ведомственных», как их часто называют, актов предусматривается федеральным законом о Правительстве Российской Федерации, положениями о министерствах и других федеральных орга­нах исполнительной власти. Такие акты именуются приказами, инст­рукциями, положениями, даже письмами, направляемыми подчиненным органам для срочного исполнения (письма Центрального банка, налоговой службы, министерства финансов).

Все акты федеральных органов исполнительной власти, затраги­вающие права и законные интересы граждан или носящие межведомст­венный характер, подлежат государственной регистрации в Министер­стве юстиции РФ и должны быть в установленном порядке опубликова­ны для всеобщего сведения. Любые нормативные правовые акты, затра­гивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не мо­гут применяться, если они не опубликованы (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).

Подсистема законодательства субъектов Рос­сийской Федерации характеризуется, прежде всего, наличием Конституций республик и Уставов других субъектов Федерации (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ), принимаемых ими самостоятельно. Федераль­ные органы государственной власти не уполномочены издавать какие-либо предписания на сей счет.

Конституции и Уставы субъектов Федерации имеют, таким обра­зом, значение первоначальных, исходных конституционно-правовых за­конов, реально закрепляющих формирование государственного устрой­ства, системы органов власти, порядка выборов и т. п. Единственным условием является соответствие Конституций и Уставов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Обеспечение такого со­ответствия находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «а» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ). Это означает, что в дос­тижении такого соответствия должны принимать участие обе стороны — и Федерация, и ее субъекты — предпочтительно путем согласительных процедур (ст. 85 Конституции РФ) и заключения договоров о дополни­тельном разграничении полномочий органов власти Федерации и субъ­екта Федерации. Однако при этом могут затрагиваться только предметы совместного ведения, а не те предметы, которые отнесены к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), с одной стороны, и не предметы, находящиеся полностью в ведении республик или других субъектов Федерации (ст. 73 Конституции), с другой.

Статья 77 Конституции Российской Федерации прямо предусмат­ривает также, что система органов государственной власти устанавлива­ется субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государст­венной власти, установленными федеральным законом. Проект такого закона в настоящее время находится на рассмотрении Государственной Думы. Тем не менее, и сейчас очевидно, что не могут не учитываться в Конституциях и Уставах субъектов Федерации такие основы, как выборность органов законодательной власти, разделение властей, само­стоятельность местного самоуправления, признание и защита прав и свобод человека.

Законодательство (законы) субъектов Федерации также устанавли­вается их законодательными органами самостоятельно. Оно должно со­ответствовать Конституции и законам Российской Федерации.

В настоящее время имеют место известные расхождения между федеральными законами и законами субъектов Федерации, взаимные претензии и разногласия между сторонами. Они, однако, постепенно преодолеваются в процессе заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, а в отдельных случаях — решениями Конституционного Суда РФ.

Наряду с законами субъектов Федерации, президенты республик, губернаторы, главы администрации краев, областей, автономных окру­гов и автономной области, мэры городов федерального значения, а так­же правительства, департаменты и иные органы исполнительной власти субъектов Федерации издают указы, постановления, приказы и инструк­ции в соответствии с их полномочиями, определенными Конституциями, Уставами. Эти акты издаются на основе полномочий каждого из орга­нов, в соответствии с Конституциями, Уставами и законами субъекта Феде­рации, а также в соответствии с федеральными Конституцией и законами.

Нормативные правовые акты местного самоуправления. Само­стоятельной, независимой от органов государственной власти, но под­чиненной Конституции и законам Российской Федерации и субъектов Федерации является система нормативных правовых актов органов ме­стного самоуправления. Их издают муниципалитеты, советы и старосты самоуправляющихся территорий — городских и сельских поселений, а также непосредственно само население. Нормативными правовыми ак­тами являются постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых городов и поселков.

Акты муниципальных органов и глав администраций, поселковых и сельских сходов (собраний) граждан устанавливают обязательные нормы права для населении самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в пределах этих территорий.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Феде­ральным законом «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» органам местного самоуправле­ния могут быть переданы отдельные полномочия государственных орга­нов при условии передачи вместе с ними материальных и финансовых средств из бюджета города, района (ст. 132 Конституции). Акты органов местного самоуправления устанавливают статус муниципальной территории ее органов, порядок управления муниципальной собственностью, налоги и сборы, правила общественного порядка и иные нормы местного значения.

Исполнение актов местного самоуправления обеспечивается мера­ми административного воздействия и защищается в судебном порядке.

Корпоративные нормативные правовые акты. В соответствии с Конституцией и законами России и субъектов Федерации на государст­венном и общественном уровне образуются различные учреждения, предприятия, их объединения, общественные и хозяйственные, в том числе коммерческие, организации. Каждое учреждение, предприятие или организация имеют свой устав, положение или иной учредительный документ, правила внутреннего распорядка для работников и админист­рации, правила участия членов данной организации в управлении ее деятельностью, правила учета хозяйственной и финансовой деятельно­сти, правила взаимоотношений с клиентами и т.п.

Все подобные правила, если они установлены самой организацией, ее органами на основе законов и иных актов государственных органов, носят название «корпоративных» актов и норм, имеющих значение для внутренней деятельности учреждения, предприятия, акционерного обще­ства или иной коммерческой организации и т. п. Характерными приме­рами в настоящее время могут быть уставы и правила внутренней орга­низации акционерного общества, некоммерческого фонда, общественной организации, государственного учреждения.

Все эти акты подлежат либо регистрации, либо утверждению госу­дарственными или корпоративными органами. Их действие имеет пра­вовое значение, значительно возросшее в современных условиях свободного образования и деятельности общественных и коммерческих организаций.

Другие источники российского права. К ним, в частности, относят­ся некоторые договоры, правовые обычаи, судебная практика.

Договоры нормативного содержания. В Российской Федерации возник новый вид нормативного договора, имеющий важное значение для федеративного устройства России и его упрочения. Это — договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между ор­ганами Российской Федерации и органами субъектов Федерации.

Первый из таких договоров был заключен 31 марта 1992 г. между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъек­тов. Совокупность всех договоров и приложенных к ним протоколов, подписанных сторонами, получила единое название Федеративного До­говора. Этот договор сыграл важную роль в деле сохранения и упроче­ния единства России как федерации нового типа.

Конституция Российской Федерации 1993 г. прекратила действие прежней Конституции 1978 г. со всеми последующими ее изменениями и дополнениями. При этом было сохранено действие договора и закреп­лено, что в случае несоответствия положений Федеративного Договора новой Конституции действуют положения Конституции (п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения»).

Впоследствии практика заключения договоров и соглашений между органами Федерации и ее субъектами получила дальнейшее развитие. Они заключаются по разным вопросам их совместного ведения. Многие положения договоров носят оперативно-хозяйствснный характер (о по­мощи в природоохранной деятельности, поддержке отраслей хозяйства ит. п.). Однако большинство положений направлено на уточнение и расширение разграничения предметов ведения и полномочий в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Другим видом нормативных договоров в России являются коллек­тивные договоры между профсоюзами и работодателями. Такие догово­ры заключались ранее между трудовыми коллективами в лице ФЗМК и администрацией предприятий и учреждений. Сейчас они заключаются между профсоюзами, представляющими рабочих и служащих данной профессии, и их работодателями. Во многих случаях коллективным ра­ботодателем выступает само государство в лице ведомства или админи­страции субъекта Федерации.

Правовые обычаи. В новом законодательстве России стали получать большее признание правовые обычаи как источники права. ГК РФ признал в общей форме, а не для отдельных отношений, возмож­ность применения обычаев делового оборота, не противоречащих закону или договору (ст. 5 и 6 ГК РФ). Это значительное расширение сферы применения правового обычая, который прежде применялся только при прямом указании закона, относящегося к тому или иному виду отноше­ний (раздел имущества крестьянского двора, обычаи морского порта). На новом основании возможно широкое применение обычаев, в частно­сти местных, национальных, а также деловых обыкновений, сложив­шихся в различных отраслях хозяйства. Применение обычая предусмот­рено и Семейным кодексом Российской Федерации.

Судебная практика. Признание судебной практики судов общей юрисдикции по-прежнему остается на уровне половинчатого ре­шения о роли «разъяснений» Верховного Суда, а также Пленума Выс­шего Арбитражного Суда РФ. Однако и в теории, и на практике при­знано, что суды вправе и обязаны решать конкретные дела, применяя эти разъяснения. Опираясь на толкование, данное в решениях высших судов, все больше утверждается мнение о том, что если Верховный или Высший Арбитражный Суд защитил те или иные интересы, требования или поведение как законные или отверг как незаконные, то тем самым дал основание к новому пониманию и применению данных правовых норм. И как это было показано на примерах признания значения судеб­ной практики в дореволюционном российском праве и в других странах континентальной «правовой семьи», именно в этом, а не в противопос­тавлении закону судебного прецедента состоит роль судебной практики как особого источника права в странах континентальной системы права. То понимание, которое укрепится в судебной практике и будет обобщено и подтверждено высшим судом, выступает как бы вторичным, углуб­ляющим и дополняющим закон и другие нормативные правовые акты источником права.

Принципиально новую роль в воздействии на законодательство иг­рает деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, раз­решающего дела о соответствии Конституции законов и иных норма­тивных актов высших органов Российской Федерации, Конституций, Уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, а также дающего толкование Конституции. Акты или их отдельные положе­ния, признанные неконституционными, утрачивают силу и не подлежат применению (ст. 125 Конституции). В результате законодатель приводит нормы закона в соответствие с постановлениями Конституционного Суда.

Такой правовой порядок был принципиально неприемлем для со­ветской правовой системы, где не было ни разделения властей, ни ка­кой-либо формы правотворческой роли суда. Суд был подчинен закону, но не было судебного влияния на законодательство, обязательного и официально признанного государством.

Международные договоры и общепризнанные принципы и нормы международного права. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы междуна­родного права и международные договоры Российской Федерации яв­ляются составной частью ее правовой системы. Таким образом, назван­ные источники международного права даже имеют приоритет перед за­конами или иными источниками внутригосударственного права. Поря­док применения указанных норм международного права весьма разно­образен для разных отношений и обычно оговаривается в договорах России с иностранными государствами, в между народных конвенциях и уставах международных организаций.

Конституция Российской Федерации прямо предусматривает дейст­вие норм международного права при определении юрисдикции на кон­тинентальном шельфе и в экономической зоне (ч. 2 ст. 68), в сфере га­рантий прав коренных малочисленных народов (ст. 69). Практика при­менения норм международного права в Российской Федерации все более расширяется. Она охватывает не только сферу частного права (гражданского, семейного, трудового), но и права публичного, прежде всего относящегося к деятельности правоохранительных органов, судов.