Важнейшие критерии эффективности демократического государства

Государство и право. – 2004. — №5. – С.93-96.

Степанов В.Ф., старший преподаватель Рязанского филиала МГУ университета культуры и искусств.

 

Эффективно и бесперебойно может функциониро­вать лишь государство, обеспечивающее индивидуу­мам возможности выбора и самореализации в той ме­ре, в какой это не противоречит интересам социума в целом. Степень такой эффективности определяется тремя основными параметрами:

мерой соответствия принципа законности реальной практике;

трудностями, с которыми сталкиваются в своей ра­боте государственные институты, причинами силы и слабости этих институтов;

причинами и характером трудностей, возникающи­ми у граждан в процессе осуществления их конститу­ционных прав.

Согласно утверждениям Монтескье, характер госу­дарственного устройства определяется способами реа­лизации верховной власти и нормами ее поведения, при нарушении которых государство разлагается. При этом изначальные цели всякого государства (обеспечить гражданам мирную жизнь, избежать раз­гула насилия в государстве и защитить от возможной угрозы со стороны других сообществ) остаются неиз­менными.

Следовательно, эффективность функционирова­ния демократического государства и степень его от­крытости волеизъявлению граждан определяются не­которыми основными моментами, противоположны­ми типическим чертам тоталитарности (это отмечали, например, X. Арендт, М. Джилас и др.):

отсутствует монополия одного слоя (класса, пар­тии, группы) на политическую деятельность;

не все СМИ подконтрольны государству (хотя, бе­зусловно, соблюдение законов обязательно для всех печатных и электронных изданий);

господствующая идеология не имеет статуса един­ственной и непререкаемой (допустимы взвешенные и обоснованные дискуссии, поиски оптимальных реше­ний проблем и путей развития);

не все виды экономической и профессиональной деятельности находятся в подчинении государства, яв­ляясь его частью;

исключены политизация, идеологизация не только государственной, но и частной жизни граждан (иначе возможен идеологический и политический террор).

Подобные установки органически вытекают из кардинальных норм демократии: законодательно оформленное сотрудничество ветвей власти на всех уровнях, а также юридически закрепленные права граждан, дающие возможность оспаривать неправо­мерные решения властей.

Г. Миррел необходимыми условиями прогресса и демократии называет реальное участие граждан в уп­равлении, солидарность большинства населения стра­ны, «экологическое сознание», хорошее качество жиз­ни, высокий уровень самоопределения и развития лич­ности. П. Хайне считает необходимой предпосылкой успешного развития общества экономический образ мышления.

При всей сложности определения эффективности управления в демократических условиях, можно свес­ти все к двум элементам, как представляется, наиболее важным для оценки функционирования любого управ­ления, — политическому и экономическому:

1)                  обеспечение единства государства, при всей не­избежности возникающих в нем конфликтных ситуа­ций;

2)                  постоянное обновление экономики, более или менее быстрое, в зависимости от склонности различ­ных сплоченных социальных групп к переменам или к сохранению старых порядков.

Но на пути к достижению желаемой эффективнос­ти демократического управления встают фундамен­тальные проблемы, связанные с реализацией демокра­тических прав в конституционных рамках.

Государство представляет собой аппарат, система­тически применяющий насилие и принуждение. Такой аппарат нуждается в строгом контроле, поскольку на­силие коррумпирует тех, кто его осуществляет. Тем не менее, следует признать, что без функции принужде­ния государство не смогло бы обеспечить исполнение установленного порядка и принятых законов. В этой связи предотвращение антигосударственной активнос­ти имеет важное значение, ибо в лице государства об­щество и каждый гражданин в отдельности видят за­щитника и гаранта своих неотъемлемых прав. Необхо­димо строгое соблюдение закона как гражданами, так и государством в лице уполномоченных и должност­ных лиц.

Законы определяют нормы легитимных действий, устанавливают процедуры отмены или изменения ста­рых и принятия новых законов. Конечно, из-за несовер­шенства закона преступник может избежать наказания, но это меньшее зло по сравнению с потенциальными по­следствиями произвола самого доброжелательного властителя. Но тогда встает вопрос о критериях самой законности. Такими критериями, пригодными для лю­бого государства, можно считать нижеследующие (в этом сходятся и Парето, и Моска, и Бернхейм):

формы отношений к государству и правительству;

свободы, возможные в пределах данного государст­ва;

принцип власти в понимании Монтескье.

Остановимся более детально на этих критериях.

Одна из важных причин государственной неста­бильности, социальных потрясений — максимализм. По мнению Бердяева, он всех и все разъединяет, рож­дает ненависть, закрывает пути к согласию. Максима­листы, как считает Дж. Бернхейм, отвергают реаль­ную жизнь во имя верности проекту, обоготворяют тот или иной общественный строй, склоняясь к идоло­поклонству. Именно максимализм, отвергающий ре­альность, которая не соответствует искусственным конструкциям, их утопически завышенным образцам, часто ведет к экстремизму. В подлинно демократичес­ком государстве граждане должны отделять реальное от несбыточного, тогда их сознание будет свободно от экстремистских настроений.

С другой стороны, слабость правительства, как от­мечают только что названные Парето, Моска, Берн­хейм, может проистекать также от чрезмерной его терпимости к постоянным межпартийным конфлик­там: в таком случае возникает угроза потери государ­ственного единства.

Поскольку всякая власть и возникает, и существует в условиях неизбежных конфликтов между слоями, классами, стратами, группировками, она вынуждена лавировать между двумя крайностями: 1) чрезмерной склонностью к компромиссам (когда решение государ­ственных проблем подменяется стремлением к дости­жению соглашений); 2) избыточной тенденциознос­тью (когда партии любой ценой готовы отстаивать свои идейные установки).

Сплоченность сил, пришедших к власти, обычно по мере нормализации обстановки ослабевает. Это мож­но проследить на примере Индии. Единство правящего Индийского национального конгресса и его союзников в значительной мере поддерживалось благодаря обще­народной борьбе за суверенитет. С достижением неза­висимости необходимое для победы объединение по­теряло свою основу, и дали о себе знать многочислен­ные концептуальные и идеологические разногласия прежних союзников. В результате значительная доля сил и времени органов государственного управления впоследствии стала поглощаться поисками компро­миссов.

Другой пример. Идеологическая непримиримость партий Веймарской республики привела к крушению самой демократии. Тем не менее, практика показыва­ет, что постепенное усиление разногласий в правящих структурах может быть сглажено и погашено за счет:

потери экстремистскими и непримиримыми груп­пировками своего социального и экономического вли­яния;

постепенного роста убежденности граждан в пра­вомерности возникших государственных институтов и привыкания их к этим институтам. Пример этого мы наблюдаем во времена Третьей Республики во Фран­ции. Видимо, эти две тенденции — и ослабление, и ук­репление власти — находятся в постоянном взаимодей­ствии, экстраполируясь на этапы и обстоятельства развития различных стран, на их особенности.

В условиях «массовой цивилизации» стремление партий и групп к защите своих идей и интересов, и да­же тенденции к авторитарности, в целом не препятст­вуют демократии. Ни английские, ни американские, ни французские партии не стали тоталитарными. Лишь в национал-социалистической партии Германии в 1930-е годы возобладала тоталитарная направленность. Де­мократические институты обеспечивают мирную сме­ну лиц, стоящих у власти. Устойчивая система выбо­ров и ротации власти обеспечивает мирное развитие страны и призвана предотвратить опасные конфликты и гражданские войны. Следовательно, миротворчест­во — важнейшая функция демократии.

Превосходство более развитого народа определя­ется не только его материальным благосостоянием, но также более «продвинутыми» законами и более на­дежной внутренней структурой, что убедительно дока­зали и А. Фергюсон, и его ученик А. Смит. Внутренняя раздробленность почти всегда вела к поражениям (вспомним нашествие на Русь орды в XII в. или началь­ный период польской интервенции в Россию в начале XVII в.).

Как правило, всякий монопольно правящий слой (класс, группа, партия) извлекает из своего положения выгоду. Государственные служащие в той же мере до­биваются благ, как и руководители частных фирм. Когда управление возлагается только на государство, общество однородно и иерархизировано.

Иными словами, степень демократичности госу­дарства можно квалифицировать по уровню его «же­сткости», по тому, насколько всеохватывающий ха­рактер носит господствующая идеология.

Причины неэффективности и кризиса демократи­ческого управления могут быть как объективными (не зависящими от воли людей: природные катаклизмы, внешние влияния и т.д.), так и субъективными (являю­щимися результатом ошибочных решений). Неэффек­тивность демократического управления включает в себя в тесной увязке и экономические, и политические признаки. В экономическом плане это:

неудовлетворительное руководство экономикой, инфляция, сокращение валютных запасов, необходи­мость обращения за иностранной помощью;

наличие привилегий меньшинства, несовместимых с общим благом; подобные привилегии могут присваи­ваться самим правящим слоем или быть вырванными у слабой государственной власти группами давления;

распад страны или союза как единого экономичес­кого (а, следовательно, и политического) пространст­ва (что наблюдалось, например, в периоды распада Британской и Французской империй).

Политическая неустойчивость демократических правительств чаще всего объясняется:

избытком разногласий, отсутствием надежного большинства в парламенте; трудностью достичь эф­фективности Кабинета, составленного из представи­телей партий различной ориентации;

недостатками, несовершенствами конституции и парламентского механизма;

особенностями самого государства, действующей в нем системой партий и общественных организаций.

Тем не менее, кризис власти, каким бы острым он ни был, не должен автоматически приводить к реше­нию о необходимости упразднения демократии. При­мер Веймарской республики (да и современной Рос­сии) показывает, что изменение демократического правления может быть даже более опасным, чем пре­бывание государства в состоянии стагнации. Анализ причин, приведших те или иные демократии к разру­шению, позволяет выделить в качестве доминантных: а) недостатки, пороки системы функционирования власти; б) бездарность правителей; в) слабость госу­дарства.

Было бы ошибкой также сбрасывать со счетов и характеристики самого государства, состояние граж­данского сознания. Если граждане сомневаются в ле­гитимности власти, то это мешает преодолению труд­ностей, кризисов, охватывающих страну, так как объ­ектом нападок становится сама организация государственной власти (взять хотя бы пример Поль­ши после 1945 г.). Если среди граждан нет единства в понимании прошлого и будущего страны, то это также может вызывать кризис власти (такие разногласия возникали в парламентах некоторых колониальных держав по поводу целесообразности обладания коло­ниями: в Нидерландах — об отделении тихоокеанских территорий, во Франции — в случае с Алжиром и т.п.). Государство становится особенно уязвимым, если от­сутствие национального единства накладывается на брожение в армии. Часто именно в результате воен­ных переворотов прекращается действие существую­щей конституции (страны Латинской Америки, Афри­ки и др.).

Для демократического государства представляет значительную опасность навязывание ему воли мень­шинства, претендующего на выражение интересов всей страны. Такое меньшинство постоянно и настой­чиво может пугать граждан катастрофой, которая буд­то бы наступит, если будет изменен курс, определяе­мый этим меньшинством. И «призывание бед и несча­стий» нередко материализуется: такое меньшинство может воспрепятствовать законной смене власти, а го­сударственному перевороту придать легитимность (вспомним обстоятельства прихода к власти Наполео­на I и Наполеона III во Франции).

Моска называет демократию «олигархией особого рода, плутократией»: владельцы средств производства прямо или косвенно (в том числе через СМИ) влияют на государственных деятелей. Джилас считал олигар­хиями все восточноевропейские страны народной де­мократии.

При такой интерпретации понятия олигархичности трудно представить неолигархичную систему власти, будь то либеральная или народная демократия: госу­дарственные решения принимаются обществом в це­лом. Ключевые вопросы оценки власти: как олигар­хия использует свои потенции; каковы условия ее правления; во что обходится и какую пользу государ­ству приносит ее влияние.

Бернхейм, Моска, Джилас сходятся в том, что каче­ство и свойства того или иного демократического правления можно вывести из пяти его фундаменталь­ных характеристик:

1. Состав господствующего меньшинства (олигар­хии, в понятии макиавеллистов): а) кто в него входит; б) как легко в него проникнуть; в) какова степень от­крытости правящего меньшинства?
2. Личные качества, необходимые для достижения политической власти;
3. Привилегии правящего меньшинства;
4. Гарантии управляемых;
5. Обладатели истинной власти; рамки этого обла­дания, его сила и способы воздействия.

Рассмотрим вкратце, какой же разброс парамет­ров дают нам современные демократии по этим по­зициям.

1. Разумеется, до идеала равенства возможностей далеко; у граждан нет одинаковых шансов занять, да­же при желании, место в политической иерархии. Но с расширением системы образования, демократизацией власти правящее меньшинство стало менее замкнутым и непроницаемым. В него можно войти: благодаря со­циальному положению, участию в деятельности пар­тий, обществ, профсоюзов, работе СМИ, вузов и т.д.
2. Макиавеллисты считают, что для успешной ка­рьеры в условиях демократии прежде всего должен быть «хорошо подвешен язык», а опыт не обязателен. Значение этого достоинства трудно отбросить, но про­двигаться к власти можно и не обладая им (у нас перед глазами — примеры некоторых наших современных го­сударственных «авторитетов»).

Карьеру могут обеспечить искусство кулуарных интриг, компромисса, манипулирования людьми и т.д. Различные способы достижения успеха имеют свои преимущества и недостатки. И какие из них на­иболее востребованы и ценимы в данном государст­ве — важный показатель нравственного, психологи­ческого и интеллектуального состояния этого госу­дарства.

1. Трудно отрицать наличие привилегий у правяще­го меньшинства. Оно создает нечто вроде союза взаи­мопомощи, имеет возможность «греть руки». Но глас­ность и правовые установления могут значительно ог­раничивать такие явления.
2. Демократическое государство дает гражданам наибольшие гарантии соблюдения прав. Хотя не ис­ключается возможность преследования и несправед­ливости: вспомним маккартизм в США, чистку 1944-1945 гг. во Франции и т.п. Но в значительной мере вероятность таких явлений зависит от зрелости и сплоченности граждан, от позиции самого общест­ва в целом.
3. По Марксу, подлинная власть — у людей, владею­щих средствами производства. Это справедливо для ранних этапов развития индустриальных обществ. На­пример, в Англии XVIII — первой половины XIX вв. парламентская олигархия была и политической, и эко­номической, т.е. вся власть была в руках землевла­дельцев. Сегодня в странах Европы и США экономи­ческая и политическая власти разделены, хотя амери­канский министр обороны в свое время заявил: «Что хорошо для «Дженерал Моторс», то хорошо и для Со­единенных Штатов». В условиях демократических режимов нерациональное воздействие на экономику в целом возможно.

Таким образом, причины перечисленных возмож­ных несовершенств государственного управления в ус­ловиях демократического правления сводятся к трем основным моментам:

избыток олигархии: действия партий иногда зави­сят от всемогущества некоего влиятельного меньшин­ства;

избыток демагогии: отдельные группы (слои, клас­сы) и партии, их представляющие, порой забывают о нуждах социума в целом, об интересах страны;

недостаток, ограниченность свободы принятия ре­шительных мер в критических ситуациях: это затруд­няется несогласованностью интересов различных об­щественных движений.

Допустим, если рабочие жизненно важных отрас­лей с помощью забастовок или их угрозы добиваются для себя высокой зарплаты и удовлетворения иных за­вышенных претензий, то такая ситуация наряду с огра­ниченными положительными качествами несет с со­бой значительную долю деструкционизма. В результа­те может произойти саморазрушение государства.

С другой стороны, массовые увольнения, массовая безработица также являются угрозами существования государства, так как они разрушают моральные осно­вы государственного порядка и создают «закваску» для возникновения радикальных политических движений. К безработице ведут либо увольнение лиц, неугодных фактическим хозяевам предприятий, либо желание удержать высокий уровень зарплаты за счет сокраще­ния рабочих мест. Пособия же по безработице и широ­кое внедрение в практику общественных работ, как правило, поощряют иждивенчество и ведут к проеда­нию капитала.

Доля капитала, идущего на потребление, не должна превышать расходов, идущих на формирование допол­нительного и поддержание существующего капита­лов. Политика же проедания капитала может принес­ти временный успех демагогам и популистам за счет подрыва будущего производства. Постоянное улучше­ние положения масс, рост зарплаты (или обществен­ных фондов потребления) возможны только при ста­бильном наращивании капитала¹¹.

Яркий пример политики проедания капитала дает французский экономист Р. Стурм (1837-1917), описы­вая политику якобинцев: «Завтра для них никогда ни­чего не значило: ежедневно дела велись так, как будто это их последний день… ежедневное расходование за­пасов богатой и могущественной страны обнаружило неожиданное изобилие ресурсов».

Итак, в числе наиболее значимых критериев эф­фективности функционирования демократической: государства можно выделить: качество государствен­ного управления, обеспечение социальной стабильно­сти, экономического благополучия, минимальное вли­яние олигархии; искоренение (достижимое) демаго­гии; разумное использование капитала (максимальное исключение неразумного его проедания); отсутствие массовой безработицы; реальное влияние профсою­зов, но без диктата объединений членов жизненно важных отраслевых структур (транспорт, энергетика и т.п.).

Государственные лидеры должны избираться лишь на основе всестороннего учета их практической дея­тельности. Мнения о достоинствах лидеров (как и вся­кого человека вообще) могут быть лишь предметом личного ценностного суждения.

Всевластие правительства губительно для демо­кратического государства: в таких условиях права гражданина не могут быть гарантированы, так как власть здесь может подвергнуть дискриминации каж­дого, неугодного ей, и свобода слова и совести в таком случае становится призрачной. Чтобы власть всегда была способной к конструктивному решению про­блем, реализация интересов различных социальных групп не должна ущемлять интересы государства в це­лом. Для достижения высокой эффективности своего функционирования демократическое государство должно стремиться изживать черты авторитарности: идеологическую однородность и видимую бесконф­ликтность, которые держатся на единовластии какой- либо социальной группы; несвободу волеизъявления и ортодоксальность при фактической неоднородности.