О функциях исполнительной власти

Бельский К.С., профессор Московской юридической академии, д.ю.н.

Государство и право – 1997 — №3 – С.14-21.

 

 

Постановка вопроса о функциях исполнитель­ной власти. В советских общественных науках од­ним из центральных теоретических положений была идея о том, что государство как политичес­кий институт, управляющий обществом, в том числе Советское государство, необходимо на пе­реходный период от капитализма к коммунизму и что в конечном счете оно обречено на «полное отмирание». Сейчас, когда мы освободились от гнета этой идеологической химеры и признали, как все здравомыслящие люди, что государство представляет собой жизненно необходимую политико-юридическую ценность, «непрерывное и неумирающее единство», ни на минуту не пре­кращающее своего существования, сейчас, в пе­риод построения правового государства, очень важно разобраться как в сущности государства и государственной власти, так и в каждой из ее вет­вей, и прежде всего в наиболее сложной и малоис­следованной в российской юридической литера­туре исполнительной власти. Следует подчерк­нуть, что в настоящее время особое научно-теоретическое и практическое значение имеет исследование вопроса о функциях исполнитель­ной власти.

Во-первых, на мой взгляд, попытки теоретиче­ски правильно проанализировать категорию ис­полнительной власти и сформулировать ее поня­тие без ясного определения функций этой власти не могут быть успешными. Опубликованная в журнале «Государство и право» в № 8 за 1996 г. концепция развития системы исполнительной власти в Российской Федерации, разработанная группой сотрудников сектора административного права ИГП РАН, ставит целый ряд интересных вопросов, затрагивающих различные аспекты данной ветви власти.

Авторы «концепции» справедливо указывают, что в Конституции РФ 1993 г. нет достаточно полного системно-структурного определения ис­полнительной власти. Представляется, что по­добное определение составителям Конституции РФ не удалось потому, что они не имели четкого представления о функциях исполнительной ветви государственной власти. Такой вывод самым оче­видным образом напрашивается при чтении ст. 110-117 Конституции РФ, где понятие «исполни­тельная власть» оказалось подмененным поняти­ем «Правительство Российской Федерации» с полномочиями, обозначенными слишком обоб­щенно и расплывчато. Нельзя не видеть, что Кон­ституция РФ относит к исполнительной власти только Правительство РФ, а вся нижестоящая часть этой пирамиды вместе с муниципальными структурами оказалась вне конституционного по­ля. Авторы Конституции РФ пошли, так сказать, от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за выче­том той, какую они предоставили Президенту РФ, Федеральному Собранию и судебной власти.

Во-вторых, проблема функций исполнитель­ной власти в юридической и политологической литературе не осмыслена в полной мере научно и объективно. Объясняется это, по-видимому, тем, что многие ученые-юристы, как, впрочем, и практики-администраторы, упрощают проблему и по­лагают, что само название данной ветви власти прямо связано с ее функциями: данная власть ис­полняет законы. Стало общепринятым, что зако­нодательная ветвь государственной власти есть власть, направляющая и контролирующая, испол­нительная есть власть исполняющая и подзакон­ная. Однако еще во второй половине XIX в. знаме­нитый швейцарский государствовед И.К. Блунчли находил неудачным название этой ветви власти и, указывая на предметный характер и многообра­зие ее деятельности, считал, что существо испол­нительной власти далеко не исчерпывается слиш­ком общим понятием «исполнение».

В-третьих, без правильного теоретического решения вопроса о функциях исполнительной власти ее органам и должностным лицам трудно составлять четкие, продуманные и долговремен­ные программы, намечать приоритетные направ­ления своей деятельности.

Что же следует понимать под функциями ис­полнительной власти?

Функции следует определить как ведущие на­правления в деятельности органов исполнитель­ной власти; в них выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан предоставляемый органам ис­полнительной власти объем государственно-властных полномочий. Говоря по-другому, под функциями понимают и цели, которые ставит го­сударство перед исполнительной властью, и ос­новные направления ее деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных це­лей. Каждая функция как определенный вид дея­тельности исполнительной власти характеризу­ется известной самостоятельностью, однороднос­тью и повторяемостью. Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу дейст­вия и осуществляется, как правило, соответству­ющими методами. Функции отражают содержа­ние деятельности исполнительной ветви государ­ственной власти и в известной степени характеризуют ее сущность. Однако структурная сложность и особенности исполнительной ветви государственной власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций — первом и втором.

Первый уровень функций исполнительной власти. Этот уровень охватывает основные функ­ции исполнительной власти, имеющие глобаль­ное значение для жизни общества и вытекающие из субстанциональной природы этой власти, ко­торая с точки зрения своей родословной является древнейшей властью и от которой позднее отде­ляются законодательная и судебная. И последо­вательный сторонник прусской монархии фило­соф Гегель, и либеральный французский государствовед Эсмен, и умеренно-консервативный государствовед Н.М. Коркунов одинаково подчер­кивали, что исполнительная власть гораздо пол­нее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность госу­дарства, а потому основное назначение государст­ва — охранять внутренний и внешний мир общест­ва, обеспечивать его благосостояние — рельефно и содержательно воплощается в ее функциях. Ис­полнительная власть образует предметную ос­нову государства, его предметное бытие. «Госу­дарство лишь постольку существует, — писал Н.М. Коркунов, — поскольку оно действует, вла­ствует, правит». И подобное существование го­сударства проявляется прежде всего в осуществ­лении исполнительной властью своих основных функций. Каждая из таких функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной власти.

Один из объектов — это общественный поря­док и национальная (государственная) безопас­ность, которые охраняются и обеспечиваются пу­тем наблюдения компетентными органами ис­полнительной власти за местами, имеющими общественное значение (улицы, вокзалы, зре­лищные заведения и т.д.), и путем постоянного поддержания Вооруженных сил страны для защи­ты населения и территории от военного нападе­ния. Этот чрезвычайно важный объект управле­ния, являющийся необходимой предпосылкой нормального бытия гражданского общества и функционирования его политических, экономиче­ских и культурных структур, обусловливает такую функцию исполнительной власти, как функция ох­раны общественного порядка и обеспечения наци­ональной (государственной) безопасности.

Другой важный объект управления — это оп­ределенная отрасль народного хозяйства, соци­ально-культурного и административно-полити­ческого строительства (экономика, финансы, образование, здравоохранение, оборона и т.д.), функционирование которой возможно при посто­янном управленческом воздействии на нее орга­нов исполнительной власти, выражающемся в ру­ководстве, планировании, регулировании, коор­динировании, подборе кадров, контроле. Данный объект определяет регулятивно-управленческую функцию исполнительной власти.

Актуализация в ХIХ-ХХ вв. в странах Западной Европы, России и США проблемы прав и свобод граждан, закрепление их на конституционном уровне в большинстве государств мира, провозгла­шение в советских конституциях 1936 и 1977 гг., наконец, выделение их в Конституции РФ 1993 г. поставили вопрос еще об одном важном объекте государственного управления — защите прав и свобод граждан, и данный объект определил еще одну основную функцию исполнительной власти. Таким образом, первый уровень включает три основные функции исполнительной власти и каж­дую из них следует рассмотреть отдельно.

Первая основная функция — функция охраны общественного порядка и обеспечения нацио­нальной (государственной) безопасности пред­ставляет собой одно из главных направлений в де­ятельности органов данной ветви власти. Обще­ственный порядок, предполагающий также общественную безопасность, — фундамент нор­мальной социальной жизни всех граждан, общаю­щихся друг с другом, и деятельности всех государ­ственных, общественных и частных учреждений. Необходимо отметить, что и в Конституции РФ, и в Законе РФ «О милиции» 1991 г., и в других зако­нодательных актах недооценивается категория общественного порядка и не осознается ее мас­штабность. Между тем общественный порядок как полицейская категория применительно к по­вседневной жизни каждого гражданина — именно масштабная категория. Жизнь почти каждого взрослого гражданина при панорамном взгляде на нее проходит, как правило, в трех измерениях: 1) в семье; 2) на работе; 3) на улице (в обществен­ном месте). Причем суточное время распределя­ется между этими тремя частями в целом поров­ну. Можно утверждать, что в плане социального бытия пребывание гражданина в общественных местах (проезд на работу в общественном транс­порте, посещение торговых учреждений, зрелищ­ных заведений) составляет одну из основ его су­ществования. Фактически каждый гражданин ежедневно выступает в роли субъекта административно-правовых (полицейских) отношений в сфере общественного порядка.

Ослабление функции охраны общественного порядка и общественной безопасности дает о се­бе быстро знать ростом административных про­ступков и преступлений, резким понижением культуры человеческого общения, нарушением санитарных и экологических правил, поврежде­нием государственного имущества в обществен­ных местах (на транспорте, в парках, зрелищных заведениях). Грубость, цинизм, хамское отноше­ние к старшим становятся нормой в поведении многих молодых людей, находящихся в общест­венных местах. В таких условиях граждане пере­стают доверять государству как защитнику их жизни, здоровья и собственности; они принимают меры самозащиты; покрывают железными ре­шетками окна квартир, монтируют входные ме­таллические двери, приобретают газовое оружие для защиты от противоправных посягательств.

Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности представляет на­столько важную функцию исполнительной влас­ти, что ослабление этой функции сказывается от­рицательно на других сторонах деятельности го­сударства, а именно на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, социаль­ным обеспечением и т.д. Исторически само госу­дарство возникает из необходимости создать в обществе порядок, чтобы жизнь людей проходи­ла в условиях безопасности и благосостояния, без эксцессов и в гармонии друг с другом. В сущнос­ти, под государством надо понимать организован­ное общество, т.е. общество, в котором имеет ме­сто порядок. Государству как правовому и обще­ственно-политическому образованию было дано немало научных определений. Однако есть одна коренная, возможно, даже первая причина, объ­ясняющая возникновение и суть государства, поз­воляющая дать ему более точное определение, — это необходимость создать для жизни и деятель­ности граждан правовой и общественный поря­док. «Государство, — писал известный русский государствовед А.Д. Градовский, — есть оседлая и организованная масса лиц и общественных сою­зов, живущих на определенной территории и под­чиненных одной верховной власти, облеченной правами законодательства, суда и управления для обеспечения юридического порядка и общих ус­ловий благосостояния».

Полицейская деятельность государства имеет целью охрану всех форм общественного порядка и направлена в первую очередь против эксцессов в общественных местах. Административные пра­вонарушения и преступления, совершаемые в об­щественных местах, вносят в общественный и правовой порядок дезорганизующие воздействия, «малые беспорядки» выбивают нередко из при­вычной колеи большие массы людей, создают не­разбериху и неорганизованность в жизнедеятель­ности сотен и тысяч людей, причиняют трудности в работе учреждений и предприятий, а в отдель­ных случаях ведут к кризисным и революцион­ным ситуациям в стране. С беспорядков на улицах Петрограда и других крупных городов России, за­чинщиками которых были как революционно на­строенные массы, так и уголовные элементы, на­чалась в 1917 г. Февральская революция. Спрово­цированные летом 1978 г. в больших кинотеатрах Ирана пожары с сотнями и тысячами погибших людей привели к массовым беспорядкам в обще­ственных местах и способствовали возникнове­нию глубокого кризиса режима шаха Реаза Пехлеви, закончившегося победой исламских фунда­менталистов.

Полицейская деятельность государства, осу­ществляемая специальным аппаратом, появилась из необходимости постоянно и на высоком про­фессиональном уровне охранять общественный порядок и таким образом способствовать качест­венному выполнению исполнительной властью функции, которую по политической значимости следует называть первичной. Об общественном порядке исполнительная власть обязана постоян­но заботиться под страхом потери своего автори­тета в глазах населения и даже под угрозой смерти самого государства. «Общество нуждается прежде всего в безопасности, зная о том, что прочие его цели не могут быть достигнуты, пока эта первая, необходимая цель не будет осуществлена», — пи­сал известный русский полицеист А.С. Окольский, имея в виду эту функцию исполнительной власти.

Охрана общественного порядка органами ис­полнительной власти осуществляется методами: прежде всего посредством наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельнос­тью организаций. Граждане свободно себя ведут в местах, имеющих общественное значение, и по своему усмотрению реализуют субъективные права и свободы (например, право проводить де­монстрацию), но в границах закона. Только в случаях возникновения угрозы общественному порядку или совершения правонарушений от­дельными гражданами органы исполнительной власти применяют соответствующие меры при­нуждения.

Другой стороной рассматриваемой функции является национальная (государственная) безо­пасность, которая в соответствии с Законами РФ «Об обороне» от 24 апреля 1996 г. и «О безопас­ности» от 5 марта 1992 г., а также другими зако­нодательными актами определяется как состоя­ние защищенности интересов личности, общест­ва и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются в первую очередь государст­венная и оборонная безопасность, а также другие ее виды: экономическая, информационная, меди­цинская, экологическая и т.д. Эта сторона функ­ции обеспечивается деятельностью Вооружен­ных Сил, Федеральной службы безопасности, Службой внешней разведки, внутренними вой­сками и другими структурами. Благодаря осуще­ствлению исполнительной властью данной функ­ции государство обеспечивает, выражаясь слова­ми Гоббса, «внутренний мир и защищается от иноземных врагов».

Вторая важнейшая функция исполнительной власти — регулятивно-управленческая, представ­ляющая собой деятельность «публичных служб» по руководству экономикой, финансами, культу­рой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Конституция РФ в ст. 114 называет отрасли соци­альной деятельности, управление (руководство) которыми осуществляет Правительство РФ: фе­деральный бюджет, финансы и денежная полити­ка, культура, наука, образование, здравоохране­ние, социальное обеспечение, экология, оборона, внешняя политика и т.д. Статья 21 Закона РФ «О Совете Министров — Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г. достаточно выразительно под­черкивает организационно-управленческий ас­пект в деятельности высшего федерального орга­на исполнительной власти: Правительство РФ «объединяет, направляет и координирует работу министерств, государственных комитетов и дру­гих подведомственных ему органов исполнитель­ной власти». Данная деятельность Правитель­ства РФ является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во ис­полнение закона.

Но государственное управление как деятель­ность органов исполнительной власти выступает одновременно и как распорядительная деятель­ность. Органы исполнительной власти выступа­ют не как пассивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по верти­кали органа, но как органы, обладающие власт­ными полномочиями, предпринимающие управ­ленческие действия по собственной инициативе, реагирующие посредством властных решений на перемены в управленческой ситуации.

Необходимо отметить, что исполнительная ветвь государственной власти имеет дело с таким объектом управления, а лучше сказать, с таким материалом, который можно было бы по приме­ру естествоиспытателей назвать «мутационным» (лат. mutatio — изменение, перемена). Быстрые из­менения, появление новых проблем, возникнове­ние критических ситуаций, короче говоря, неис­черпаемая способность создавать ежедневно но­вые обстоятельства — таковы особенности этого материала, с которыми работают органы испол­нительной власти (должностные лица) и с кото­рыми не сталкиваются ни депутаты парламента, ни судебные работники. Этим и объясняется на­деление органов исполнительной власти правом издавать предписания для нижестоящих органов — подзаконные нормативные и индивидуальные ак­ты. Так, Правительство РФ издает постановления и распоряжения, которые, согласно ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Распорядительную деятельность органов ис­полнительной власти нельзя противопоставлять исполнительной. Это деление условное, но доста­точно выпукло характеризующее исполнитель­ную власть. На самом деле в государственном управлении исполнение и повеление следует рас­сматривать как две стороны «одной медали»: ис­полняя законы, орган исполнительной власти своими предписаниями приводит в движение всю административную машину. Поэтому в юридичес­кой литературе, причем не только отечественной, но и зарубежной, государственное управление вполне резонно определяется как исполнительно-распорядительная деятельность. Думается, что в перечень терминов и понятий, используемых в процессе решения организационно-правовых про­блем и предложенных авторами Концепции раз­вития системы исполнительной власти в Россий­ской Федерации, следует включить понятие «испол­нительно-распорядительная деятельность», которое полно и рельефно характеризует исполнитель­ную власть в плане осуществления ею регулятивно-управленческой функции.

Анализ регулятивно-управленческой функции исполнительной власти показывает, что она реа­лизуется преимущественно в сфере регулятив­ных правоотношений, возникающих на основе правомерного поведения субъектов и образующих естественную ткань управленческих процессов. Государственное управление — это положитель­ная, организующая и творческая деятельность ор­ганов исполнительной власти, осуществляющих руководство хозяйственным, социально-культур­ным и административно-политическим строитель­ством. Но эффективное руководство органов ис­полнительной власти всеми отраслями социальной действительности возможно при условии, если в стране имеет место общественный порядок и обеспечивается национальная (государственная) безопасность.

Исследование регулятивно-управленческой функции исполнительной власти свидетельствует также о том, что понятие «государственное уп­равление» является более широким по сравнению с понятием «исполнительная власть». Когда речь идет о государственном управлении как деятель­ности органов исполнительной власти, то госу­дарственное управление понимается в узком смысле, как форма и «глагольная основа» практи­ческой реализации исполнительной власти. При этом необходимо заметить, что для исполнитель­ной ветви государственной власти характерно то, что она осуществляет свои функции посредством специального аппарата. Для исполнительной вла­сти такой аппарат составляет основу ее деятель­ности, эта власть воплощена в данном аппарате. Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. точно очерчивает систему федеральных органов испол­нительной власти и гласит: «Установить, что в си­стему федеральных органов исполнительной вла­сти Российской Федерации входят министерства Российской Федерации (федеральные министер­ства) и иные федеральные органы исполнитель­ной власти: государственные комитеты Россий­ской Федерации, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России».

Но две другие ветви государственной власти — и законодательная, и судебная — также имеют об­служивающий их аппарат управления, в котором работают государственные служащие в качестве экспертов, консультантов, делопроизводителей, архивариусов и т.д. Этот аппарат — государствен­ный. Он не охватывается понятием «исполни­тельная власть», но интегрируется в понятие «го­сударственное управление». В связи с этим пред­ставляется, что государственное управление как вид государственной деятельности проявляется как в деятельности органов исполнительной вла­сти, так и в деятельности аппарата управления, обслуживающего законодательную и судебную ветви власти. Аппарат государственного управ­ления создает единую основу, устойчивость и по­рядок в функционировании всех ветвей государ­ственной власти, а термин «государственное уп­равление» не только помогает осмыслить одну из важнейших функций исполнительной власти, но одновременно способствует пониманию деятель­ности каждой из ветвей государственной власти.

Важной функцией исполнительной власти яв­ляется функция обеспечения прав и свобод граж­дан. В настоящее время данная функция закреп­лена за органами исполнительной власти во всех нормативных актах, устанавливающих их право­вой статус. Так, Конституция РФ в ст. 114, очер­чивая компетенцию Правительства РФ, указыва­ет, что оно «осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан». Аналогич­ная обязанность входит в компетенцию краевой, областной администрации, которая в соответст­вии со ст. 57 Закона РФ «О краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г. охраняет права и свободы граждан.

Юридически власть государства над его граж­данами суверенна, но не беспредельна. Государст­во как в интересах гражданина и общества, так и в собственных интересах идет по пути самоогра­ничения и устанавливает область естественных прав и свобод граждан. Причем государство, вы­деляя сферу прав и свобод граждан, возлагает на все ветви государственной власти обязанность за­щищать и охранять эти права и свободы, в том числе на исполнительную власть. Из структур ис­полнительной власти в этом отношении сущест­венная роль принадлежит органам милиции, к ос­новным задачам которых, согласно Закону РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. и Положению о милиции общественной безопасности в Россий­ской Федерации от 12 февраля 1993 г., относит­ся защита прав и свобод граждан. Известно, что рядовой гражданин, имеющий дело в своей жизни чаще всего с органами исполнительной власти, в случае ситуации, угрожающей его правам, свобо­дам и интересам, обычно призывает на помощь работников милиции. С точки зрения оператив­ности, популярности и авторитетности эти орга­ны находятся ближе всего к населению, к этим органам путь отдельного гражданина короче. Мешают ли ему жить соседи по квартире, покуша­ется ли кто-либо на его собственность, угрожают ли его безопасности и чувству достоинства уличные хулиганы, гражданин ищет защиты прежде всего в органах исполнительной власти, в частности в милиции.

Функция защиты прав и свобод граждан — осо­бая функция исполнительной власти. Если пер­вые две функции являются функциями массового обслуживания населения и осуществляются ис­полнительной властью как в порядке своего предназначения, так и в силу присущих этой вла­сти предметных свойств (наличие материальных средств, силовых структур, права на принуждение и т.п.), то функция защиты прав и свобод граждан осуществляется исполнительной властью, если позволительно такое выражение, не столько «оп­том», сколько «в розницу». На подобной основе построена деятельность многих органов исполни­тельной власти, в частности органов социального обеспечения, здравоохранения, милиции. В ст. 2 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. за­креплена обязанность милиции оказывать по­мощь гражданам в осуществлении их прав и за­конных интересов.

Осуществляя практическую деятельность по организации социальной жизни общества — уста­новлению общественного порядка и обеспече­нию общественной безопасности, руководству отраслями социальной действительности и защи­те прав и свобод граждан, — исполнительная власть для эффективной реализации основных функций нуждается в наличии полномочий, кото­рые давали бы ей возможность собственными действиями осуществлять правовое регулирова­ние, правоприменительную и юрисдикционную деятельность, т.е. возможность издавать право­вые нормы, применять их, наказывать лиц, нару­шающих общественный порядок и дисциплину в аппарате государственного управления, посягаю­щих на права и свободы других граждан. Государ­ство предоставляет органам исполнительной вла­сти полномочия на: издание нормативных актов по определенному кругу вопросов, индивидуаль­ных актов для разрешения конкретных дел, вы­несение юрисдикционных решений по админист­ративным и дисциплинарным делам. Поэтому го­сударство наделяет исполнительную власть полномочиями, образующими второй уровень функций этой власти.

Второй уровень функций исполнительной вла­сти. Функции данного ряда имеют вспомогатель­ный, лучше сказать, инструментальный характер и направлены на обслуживание каждой из основ­ных функций. Иначе говоря, функции исполни­тельной власти второго уровня — нормотворчество, применение правовых норм, юрисдикция — используются как организационно-технические средства реализации основных функций рассмат­риваемой власти.

Необходимой вспомогательной функцией ис­полнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании органа­ми этой власти нормативных актов управления. Если закон издается представительным органом (Государственной Думой, законодательным со­бранием области), то подзаконный нормативный акт принимается органом исполнительной влас­ти. Согласно ст. 105 Конституции РФ федераль­ные законы принимаются Государственной Ду­мой. Однако ст. 110 и 115 Конституции РФ, возла­гающие осуществление исполнительной власти на Правительство страны и указывающие на его полномочия, предусматривают издание данным органом исполнительной власти постановлений. В настоящее время Президент РФ, у которого есть прерогативы в области исполнительной вла­сти, Правительство РФ, федеральные министер­ства, государственные комитеты, органы испол­нительной власти субъектов федерации, муници­пальные органы исполнительной власти издают огромное число актов управления, содержащих нормы права, причем, как показывает правотвор­ческая практика этих органов, объем таких нор­мативных актов непрерывно увеличивается. До­статочно назвать нормотворческую деятельность Министерства внутренних дел РФ, принявшего за последние 4-5 лет значительное количество нор­мативных актов, направленных на охрану обще­ственного порядка. В качестве примера можно назвать такие важные нормативные акты, как Устав патрульно-постовой службы милиции об­щественной безопасности РФ, утвержденный при­казом МВД РФ 18 января 1993 г., Инструкция по организации работы участкового инспектора ми­лиции, утвержденная приказом МВД РФ от 14 ию­ля 1992 г., Правила пожарной безопасности, ут­вержденные приказом МВД от 14 декабря 1993 г. Все они содержат правовые нормы, которые обеспечивают охрану общественного порядка и общественной безопасности.

Правотворческая деятельность органов ис­полнительной власти продолжает в границах сво­ей компетенции деятельность, которую начал за­конодатель. Если нормы закона не регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, а они нуждаются в правовой регла­ментации, то эту функцию выполняют соответст­вующие органы исполнительной власти.

Другая вспомогательная, имеющая большое практическое значение функция исполнительной власти — оперативно-исполнительная. Она за­ключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и в подза­конных актах. Если правотворческий орган (зако­нодательной или исполнительной власти) закреп­ляет в праве решения нормативного характера, то другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивает применение этих нормативных предписаний, продолжает их поднормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным зве­ном правоприменительной деятельности являет­ся управленческое решение — властный индивиду­альный акт, устный или письменный, адресован­ный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.

Применение права исполнительной властью представляет собой повседневную практическую деятельность, имеющую творческое, организую­щее содержание. Это — управленческая деятель­ность в своем истинном виде; это, по справедли­вому замечанию С.С. Алексеева, — подлинная, «настоящая» управленческая деятельность. Данный аспект характеризует оперативно-исполнительную функцию исполнительной власти как функцию, представляющую повышенную цен­ность по своей сервисной роли и напрямую свя­занную с реализацией каждой основной функции исполнительной ветви государственной власти.

Особую роль в реализации основных функций исполнительной власти играет юрисдикция, осу­ществляемая ее органами. Юрисдикционная функция исполнительной власти может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, дисциплинар­ных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государствен­ного управления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общест­венного порядка, служебной дисциплины, а так­же лиц, посягающих на права и свободы других граждан. Большое значение юрисдикционная де­ятельность органов исполнительной власти име­ет в обслуживании такой основной функции, как защита прав и свобод граждан. В свое время на этот аспект юрисдикционной деятельности обрати­ла внимание Н.Г. Салищева, которая писала: «Адми­нистративная юрисдикция — один из важных и эф­фективных способов защиты прав граждан».

Судебный орган — слишком обстоятельная и громоздкая юрисдикционная структура, не всегда имеющая возможность оперативно и быстро реа­гировать на многие правонарушения, совершае­мые как в общественных местах, так и в сфере го­сударственно-служебных отношений. Например, после фиксации железнодорожным контролером бесплатного проезда важно сразу оштрафовать виновного гражданина, чтобы достичь социаль­ного эффекта — принудить его к денежной ком­пенсации и одновременно обеспечить воспита­тельное воздействие. Поэтому государство заин­тересовано, чтобы юрисдикционная функция выполнялась как судом, так и соответствующими учреждениями исполнительной власти своевре­менно и в предусмотренных процессуальных формах. Юрисдикционная функция исполнитель­ной власти обеспечивает эффективную охрану общественного порядка, более качественную и дисциплинированную работу аппарата государст­венного управления, оперативную и надежную защиту прав и свобод человека.

Ключевая проблема в учении об исполнитель­ной власти. Вопрос о функциях исполнительной власти является ключевым в теории исполни­тельной власти и на переходном этапе современ­ной России приобретает научную и практически-политическую значимость в организации дея­тельности органов исполнительной власти. Кро­ме того, решение вопроса о функциях исполни­тельной власти вносит некоторые коррективы в научные представления об административном праве. В связи с этим изложенные соображения о функциях исполнительной власти позволяют сде­лать следующие два вывода.

Во-первых, для исполнительной ветви госу­дарственной власти характерно то, что она осу­ществляет свои функции посредством специаль­ного аппарата, представляющего собой органы этой власти и работающих в нем государствен­ных и муниципальных служащих. Именно основ­ные функции исполнительной власти могут слу­жить научно обоснованным критерием объек­тивной и отвечающей запросам общества классификации органов исполнительной власти на всех уровнях на две главные группы: 1) орга­ны государственного управления, осуществляю­щие руководство всеми отраслями социальной действительности (например, министерства эко­номики, финансов, образования, здравоохране­ния, обороны и т.д.), и 2) образуемые ими, но вы­деляемые в самостоятельную группу надзорно-контрольные или полицейские органы в широ­ком смысле (органы внутренних дел, служба бе­зопасности, налоговая полиция и т.д.), особен­ностью которых является применение к третьим, не подчиненным по службе лицам принудительных полномочий, называемых в литературе всех стран полицейскими.

Подобное деление органов исполнительной власти просматривается в современном россий­ском законодательстве, в частности в Указах Президента РФ «О государственных надзорных органах» от 12 ноября 1992 г. и «О системе фе­деральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г., однако недостаточно четко и последовательно. Данная классификация органов исполнительной власти имеет целый ряд неоспо­римых достоинств: вносит ясность и порядок в ог­ромное разнообразие органов данной ветви влас­ти, способствует более точному определению их функций, задач и компетенции, упорядочивает систему ответственности всех субъектов государ­ственного управления. Интересно отметить, что функции (законодательство, управление, право­судие), которые на уровне государства воплоще­ны в трех обособленных ветвях власти, призван­ных организовать работу государства и обеспе­чить политическое равновесие между ними, — эти функции, перенесенные на исполнительную власть и встроенные в ее структуры, выполняют скромную вспомогательную, но организационно важную роль в реализации функций первого уровня. Если в основе функций первого уровня лежат главные направления в деятельности ис­полнительной власти, формирование основных видов ее органов, их специализация, то в основе функций второго уровня — соображения техниче­ской целесообразности. В целом оба уровня функций исполнительной власти можно предста­вить как систему взаимных пересечений и урав­новешиваний, положительных воздействий одних органов исполнительной власти на другие.

Во-вторых, правильное обозначение основ­ных функций исполнительной власти создает оп­ределенные возможности для «переоценки цен­ностей» в науке административного права, для ос­вобождения ее от идеологических наслоений 30-80-х годов и для поворота в сторону более объ­ективного определения предмета администра­тивного права и построения его системы. Следу­ет сказать, что уже полтора столетия раздаются жалобы отечественных и зарубежных административистов на то, что общественные отношения, регулируемые административным правом, на­столько безбрежны и мозаичны, что не поддаются учету и классификации, на основе которой можно было бы откорректировать и более полно опреде­лить предмет отрасли. Отсюда и сомнения ряда видных ученых (В.Л. Кобалевский, М.И. Еропкин, В.Д. Сорокин, Б.М. Лазарев) в том, что рамки го­сударственного управления охватывают все отно­шения в административно-правовой действитель­ности. Взвешенный анализ основных функций исполнительной власти, в особенности первых двух, показывает их объективный характер. С одной стороны, эти функции вызваны к жизни специ­фической общественно-правовой средой с государственно-управленческими и полицейскими отношениями, с другой стороны, деятельность соответствующих этим функциям организацион­ных структур регламентируется нормами управ­ленческого и полицейского права — двух подотраслей, образующих в совокупности основы ад­министративного права.